第四节 改革赋役制度及对农民的政策





  雍正帝把财政与民政联在一起考虑,进行了以下几项改革。

  第一,清查亏空。雍正帝深知贪官污吏舞弊、钱粮短缺的严重情形,决心整饬吏治,清查钱粮。即位一个月就下达了命令。他首先讲了清理的必要性:各地亏空钱粮不是受上司勒索,就是自身侵渔,都是非法的。在先,大行皇帝宽仁,未对赃官明正法典,所谓勒限追捕,也不过虚应故事,亏欠依然如故。但由此而造成库藏空虚,一旦地方有事,急需开支,则关系非浅,因此必须清查。接着说了清理的政策,地方凡有亏空,限三年之内如数补足,如限满不完,从重治罪①。

  清理令下之后,从中央到地方都动了起来。在户部查明亏空二百五十万两,雍正帝责令该部历任堂官、司官和部吏赔偿一百五十万,另一百万由户部逐年弥补。内务府官员李英贵等人冒支正项钱粮百余万两,雍正帝抄他们的家产来抵偿。

  地方上的清查,在雍正元年普遍开展起来,当年被革职查封家产的地方大员很多,其中有湖广布政使张圣弼、湖南按察使张安世、江苏巡抚吴存礼、布政使李世仁、江安粮道王舜。原山西巡抚苏克济被人告发贪赃四百五十万两,雍正帝抄没其家产外,责令其家人赵七帮助赔补二十万两。

  严厉的清查,经过三年,取得相当效果,中央的清理基本结束,一些省区,如直隶、河南、山西等省弥补了亏空。有些省份虽也获得一些效果,但虎头蛇尾,企图草草了结。雍正帝对此极为不满,下令展限三年,务期彻底搞清,否则重治督抚之罪。

  第二,实行耗羡归公及养廉银制度。雍正帝清理亏欠,赃官赔偿以外,就令官员以羡余来弥补,所以清理财政的同时,必须进行耗羡提解。

  康熙末年有人提出整治滥收火耗和改变它的用途的建议,认为耗羡除允许州县官动用一部分外,其余的归省里,用作公共事务。康熙帝不赞成。他说,征收火耗原是地方官的私事,若允许他部分归公用,就是中央政府承认此项征收是合法的,他本人将落个实行加派的罪名。雍正帝同乃父态度不同。雍正元年,山西巡抚诺岷请求将该省各州县耗羡银全部上缴布政司,一部分用作抵补无着落的亏欠,一部分给官员作养廉银。这是全面实行耗羡提解的办法,雍正帝当即批准实行,并在全国推广山西的做法。

  耗羡提解的目的之一,是要制止官吏乱征附加税,降低火耗率,以减轻税民负担。雍正帝对于耗羡率,只许减少,不许增多。他说,如地方官员“于应取之外,稍有加重者,朕必访闻,重治其罪”①。耗羡归公后,各地火耗率与实行前发生变化,大多数地区耗羡率降低在正额钱粮的一至二成之间,比原来的高耗羡率有了一定程度的降低,扭转了地方官狂征滥派的严重情况。耗羡提解以后,雍正规定,它的用途为三大项;一是给官员的养廉银,二是弥补地方亏空,三是留作地方公用。第二个用项在雍正初年清理财政中业已实行,待清补完毕,这部分银子就改用到其他两项上。

  清朝实行低俸禄的制度,致使官员贪赃枉法,滥征火耗银。耗羡归公了,但从中提出一部分,作为他们办公和生活补助费,不再多贪占,以维持其“廉①《上谕内阁》,康熙六十一年十二月十三日谕。

  ①《雍正起居注》,雍正四年十月十四日条。

  洁”,称为“养廉银”。在雍正朝,由于清查亏空和实行养廉银制度,官场确实较前清廉。

  第三,实现摊丁入粮制度。清朝政府的徭役,无田的穷民不堪负荷,有田有势的又勾结官吏进行规避。康熙时就有官员看到贫富差役不均的情形,有人提出改革办法,没有被康熙帝批准。雍正帝即位后,就面临这个棘手问题。

  雍正朝摊丁入亩首先提出者是山东巡抚黄炳,他看到人丁逃亡日益严重,于雍正元年六月提出倡议。一个月后,直隶巡抚李维钧发出同样的呼声。雍正帝认为,“摊丁之议,关系甚重”,准备以后再办,因而始则责备黄炳“冒昧渎陈”①,继而把李维钧奏折交户部讨论。户部同意李维钧的条陈,雍正帝仍不放心,又让九卿詹事科道共议,有人就摊丁提出疑议,因田亩有大小好坏之别,怕摊得不均。雍正帝遂命李维钧详细规划具体办法,要做到对国课无损,于穷黎有益。李维钧遵命筹划,准备把地亩分为三等,丁银按地亩等级摊入,不至于好坏地负担轻重不均。十一月,雍正帝认为他“筹度极当”,办法完善,就命他于下年开始实行②,并命黄炳向直隶学习其具体办法,以便推行。这样,摊丁入粮的大事,经过半年的讨论,就定下来了,在全国次第实施。

  第四,推行士民一体当差的政策。绅衿享有法定的豁免杂项差徭的权利,还谋求种种非法特权。雍正帝痛斥那些“荡检踰闲不顾名节”士人的种种不法罪行:他们“出入官署,包揽词讼”,勾结地方官,分享政府的司法权;“武断乡曲,欺压平民”,称霸乡里;“抗违钱粮,藐视国法”;“代民纳课,私润身家”,即揽纳钱粮,加以侵吞③。绅衿合法和非法的权利,造成平民与绅衿的对立,他们的不法行为,同政府的法令和权力也发生冲突。他们腐蚀各级官员,是产生吏治败坏的一种社会因素。封建国家要保持它的机器的正常运转,它的统治的稳定,就必须与不法绅衿作斗争。雍正帝看到问题的症结,于雍正二年二月,下令革除标志绅衿特权的“儒户”、“宦户”名目,不许他们借此营私不法①。为此,他颁行了一系列的具体政策。

  士民一体当差。雍正元年河南巩县知县张可标发布告示,令“生员与百姓一体当差”②,次年豫抚田文镜把这种办法推广到全省。

  严禁绅衿包揽钱粮。雍正五年(1727)定出惩罚事例:凡贡监生员包揽钱粮而有拖欠的,不管多少,一律革去功名;拖欠至八十两的,以赃或枉法论处。

  严禁绅衿欠粮。制定两条新法令,一是雍正六年规定,凡系绅衿拖欠钱粮,地方官要把他同平民欠粮分开,单独汇报,以便照绅衿抗粮例治罪。一是雍正八年定例,州县官要把生员应纳钱粮造册送学官,由学官协助督促完纳。

  严禁绅衿驾词兴讼。河南进士王辙伙同伊伯武生王允彝、武生王甸极等包揽词讼,诈骗钱财,雍正帝革其进士,对他们严行审判。

  ①《朱批谕旨·黄炳奏折》,雍正元年六月初八日折朱批,第九册。

  ②《朱批谕旨·李维钧奏折》,雍正元年十月十六日折朱批,第五册。

  ③《上谕内阁》,雍正四年九月二十七日谕,第十一册。

  ①《上谕内阁》,雍正二年二月十四日谕,第四册。

  ②《朱批谕旨·石文倬奏折》,附班第奏折,第十一册。

  加强对生监的管理。政府规定:每年年底,生监要五人互保没有抗粮包揽等事,生员完粮后,方准应试。

  严禁生员罢考。政府一系列的政策,触动了绅衿特权,引起他们的不满和反抗,最严重的是雍正二年河南封邱罢考,生监声称“征收钱粮应分别儒户、宦户,如何将我等与民一例完粮,一例当差?”③强烈要求维护他们的特权。雍正帝指示地方官对肇事者严行惩处,又派刑部侍郎赴豫审理,将为首者处斩。

  第五,制定主佃关系法令。绅衿不法,虐待佃户尤甚。雍正帝在处理主佃关系上,也注意打击不法绅衿。雍正五年,田文镜上疏,请将苛虐佃户的乡绅按照违制例议处,衿监吏员则革去职衔。雍正帝提出,他只考虑绅衿欺凌佃户,却没有顾及佃农拖欠地租及欺慢田主的问题,命再议论。于是定出田主凌虐佃户及佃户欺慢田主之例,规定秀才监生“私置板棍,擅责佃户”,“革去衣顶职衔”,并“杖八十”①。至雍正十二年加以改定,律文是:“凡不法绅衿,私置板棍,擅责佃户,勘实,乡绅照违制律议处,衿监吏员革去衣顶职衔,照律治罪。..如将佃户妇女占为婢妾,皆革去衣顶职衔,按律治罪。至于奸顽佃户,拖欠租课,欺慢田主者,照律治罪,所欠之租,照数追给田主。”②清朝法律,凡人之间拷打监禁,罪止杖八十。雍正帝定律例,将绅衿擅责佃户以满刑论处,表现了严厉禁止绅衿凌虐佃农的态度。这种主佃关系的律例,既保护地主收租,又保障农民人身地位,但本质上它还是代表地主阶级利益的,不过它以法律的形式不允许地主非法虐待农民,对其特权有所抑制,给予农民的人身以某种保护,较前确是一个进步。

  ③《朱批谕旨·石文倬奏折》,雍正二年六月二十三日折。

  ①光绪《大清会典事例》卷809《刑部·刑律斗殴》;宣统二年,商务印书馆版。②光绪《大清会典事例》卷100《吏部·擅责佃户》。