清朝后期，随着封建社会基本矛盾的加剧和西方资本主义列强的殖民势力的侵入，漕运、盐政、河工弊端已严重影响封建皇朝的财政收入，引起地主阶级和社会有识之士的关注，他们把三者列为“经世之务”，寻求改革措施。林则徐、包世臣、魏源、姚莹等参与主持过河工、漕运、盐政等事务的人，根据经验体会，提出一些能切中时弊的主张，其中不乏具有积极意义的改革措施和补救方法。 　　漕粮的海运商运及漕粮改折1.漕粮的海运商运。 　　由于贪污腐败，河工积弊，运道经常发生阻塞，漕运必须改变渠道。嘉庆十二年（1807）时，浙江巡抚阮元就考虑过漕粮海运。而当时民间海运业已具有相当规模与力量，可以担负起漕粮北运任务，为漕粮海运提供了条件，从而主张南漕商运、海运的人多起来。 　　主张漕运改革最有代表性的人物是包世臣和魏源。 　　包世臣是“善经济之学”的地主阶级改革派早期代表人物之一，他本人长期居住在东南地区，对商品经济较了解，较清醒觉察到封建统治的危机，因此潜心研究财经方面的问题。包世臣对漕运的弊政是了解的，早在道光二年（1822）就提出“南漕海运”的建议，主张将漕粮由原来的官运、河运改为商运、海运。他认为船商既然能承担南北货物的运输，官府也常常雇民船转运各种货物，就能承担漕粮海运北上的任务。他指出，实行南漕商运海运有许多好处，比如可以减少官吏的中饱私囊和借故勒索，使“公费大减”，还可以减少“扰民”。又如，商运比官运迅速，这样既可以保证京师的粮食供应，增加仓储，还能使“船商大利”，是一举多得的办法。为了刺激船商承担漕粮海运的积极性，他还主张照顾船商的利益，提出一系列利商的具体措施。如公布海运行情，酌情增加运价，规定合理的折耗率以及合理的海损摊赔等。为了减轻漕粮负担，包世臣又主张“召东南习农而无田者”，使其迁到直隶等处，佃种官屯，以代南漕之粮①。以发展北方农业生产来解决漕运问题是积极的办法，有利于封建经济的发展。 　　包世臣的这些漕运改革方案，虽然目的是“裕课”，即增加封建剥削，但是适当照顾商人利益，发展经济，减轻民户赋税负担，减少封建王朝财政支出，增加赋税收入，可以说是一种进步。 　　魏源也主张改河运为海运，改官运为商运。但是，他比包世臣更明确地提出了“利商”的观点。他把“海代河”、“商代官”、“因商用商”看成是一种必然的历史趋势。提出将南漕改为海运、商运有四利、六便，即：“利国、利民、利官、利商”②；“国便、民便、商便、官便、河便、漕便”③。魏源关于漕运改革的考虑，已经突破漕粮本身，而与河工，尤其促进“通商”联系起来。通过实行南漕的商运、海运，增加南北物资交流，物资交流有利① 包世臣：《中衢一勺·庚辰杂著四》卷3。 　　② 《道光丙戌海运记》，《魏源集》上册，第416 页。 　　③ 《海运全案序》，《魏源集》上册，第411 页。 　　于商，物价下降则有利于民。 　　经过长期争论，在鸦片战争前，一部分漕粮从官运改为商运、海运。 　　2.鸦片战争后的漕粮改折。 　　鸦片战争的爆发，迫使清廷增加军费开支，战争失败，清廷又被迫支出大量赔款。道光二十一年（1841）1 年内国库存银就减少了34％。道光三十年（1850）国库存银1050 多万元，咸丰三年（1853）减至29 万元，不仅不能及时提供急需的军饷，连朝廷官吏、工役的薪俸都难照常支付。 　　清廷为应付财政危机，除了采取一些节约开支措施外，主要用增加旧税、创设新税、向富人开捐、向外国人借债这4 个办法增加收入。 　　道光二十二年（1842）以后，田赋与漕粮的定额没有大的变动。从田赋方面增加收入的办法，主要是通过地方政府增添田赋附加和漕粮改折。 　　咸丰二至三年（1852—1853），太平军进军湖南、湖北、江西、安徽、江苏、河南等有漕粮任务的省份，并占领南京、长江中下游和镇江等运河口岸，南方数省漕粮北运无法照旧进行，京师所需之粮已供不应求。清廷除留一部分漕粮就地供应军队外，主要采取两项措施以解京师所需：一是江、浙漕粮均改由海运；再就是湖南、湖北、江西、安徽、河南五省的漕粮“变价解京”，由征收实物改为折征货币，称为改征折色，简称改折。大体上漕粮正额1 石折银1 两多，附加征实物的也折成货币。这样，传统的实物地租进一步货币化，这是清代田赋制度的一大改革，标志着土地税从实物地租变为货币地租的过程已进入后期阶段。 　　货币地租的出现，意味着商品经济有一定发展，因此漕粮改折仅反映在商品经济冲击下，封建自然经济开始分解后封建地租形态的危机。 　　漕粮改折，土地税由实物折征货币，就有一个折价的问题。地方政府借口银钱比价变动不定，提高折价，贪污中饱。漕米石折色后，照时价往往超过2 石，甚至高达4 至5 石，当时人称“勒折”。清廷也借漕粮改折之机，加厘金勒折浮收。同治、光绪之际，由于国际国内各种原因，出现银贱钱贵的趋势。原来每两银合铜钱约2400 文，同治末年后，降到只合1200 至1300文，顶多1500 文左右。许多地方在征收地丁、漕粮时，从原来的收银改为收钱，而且故意提高银钱折价。如河北冀县，每两银只能折钱1500 文，但征粮时却要按每两合钱2400 至2500 或3000 多的比例收钱。光绪十四年（1888）时，江浙一带每两银折钱1600 文，但官府却按每两2400 至2500 文收钱。这种受到清廷法令保护的对农民超经济强制的搜刮，使农民过着贫穷困苦的生活。漕粮改折，将征收实物地租改为征收货币地租，从形式而言，无疑反映了商品经济的发展变化，但这项政策的出台，更是封建统治者面临严重的财政危机、漕运无法维系而采取的一项应对之策，它从根本上代表了封建统治者的利益。而且在施行过程中，统治者更有意抬高折价，将严重的财政危机转嫁给广大农民，这种残酷的剥削，引起了全国各地的抗粮斗争。 　　票盐制的推行1.淮北率先改行票盐制。 　　对如何改革盐政，一般人认为“以缉私枭为治盐之要”，包世臣、魏源则指出盐政弊病症结不在于此，而在于吏胥的中饱、纲商的垄断、官商的勾结和营私舞弊。他们根据“裕课通商”的原则，主张改纲盐为票盐。 　　包世臣是清代较早提出推行票盐主张的人。他提出的办法主要有三点：第一，取消少数纲商的垄断，允许任何愿意经营食盐的商人领票办课，运销食盐，即使一些“担商”，也“听其肩挑售卖”。由于增加和鼓励经营者，必然扩大了盐业市场。第二，放宽对于运销地区、价格等限制，“票境之内，听其所之，不复问其卖价”。这是用放宽价格、扩大经营范围办法扩大市场。第三，减税降价以抵私，即以低价办法解决走私问题。他认为盐价降低后，票商有的可以“获利三倍，虽从前枭徒贩私之利不能及此”，“枭徒化为小贩”，走私现象可以不禁自止了。这实际是利用价格的杠杆作用，增加市场竞争。包世臣关于改纲行票的主张，实际上是要以普通商人的自由贩运来代替官商勾结的封建性商业垄断，并在其中贯以“利商”、“通商”、“用商”的观点。 　　魏源在其“改纲行票”主张中，突出了利商的思想。他明确地指出：“夫行盐原欲使商获利”①，“纲利尽分于中饱蠹弊之人，..票盐特尽革中饱蠹弊之利，以归于纳课请运之商，故价减其半而利尚权其赢也”②；并且主张轻税，裁浮费，这样票商有利可图，经营食盐的商人增加了，靠价格竞争解决食盐走私，国家的赋税也就自然增加了。可见，在魏源的关于盐政改革主张中，虽然是以增加盐课为目的，但明显体现了重视商业资本的思想。 　　在经过一段议论和酝酿之后，两江总督陶澍在包世臣、魏源等人协助下，于道光十二年（1832）首先在淮北盐区改行票盐制。规定每票运盐10 引（个别州县以一引起票），任何人只要照章纳税，便可领票运输。票法和纲法，都是由民制盐、商贩、商运、商销的制度，区别就在于，纲商垄断并世袭其业，而票法则认票不认人，一般散商都可以经营，无所谓编册世袭的专商。改纲行票之后，封建官僚机构对食盐产销的干预削弱了，取消了纲商对食盐运销的垄断，降低盐税和盐价，普通商人经营食盐者多了，从而增加了食盐的贸易税，官府的税收亦增加了。改革后取得一定效果。姚莹在评论时说：“嘉庆、道光间，两淮盐法之弊极矣。淮北无商，陶文毅力行票法又转盛”，“夫票法之善，以去商贩之束缚而民便之也”①。到太平天国起义前，不仅淮北盐区的29 个州县改行票盐，而且在陶澍和继任的陆建瀛的推行下，两淮盐区都实行了票盐制度，无论大小商人只要购盐纳课，就可领票转运，在所规定的销区自由出售。其中淮南之盐行销于江苏、安徽、江西、湖南、湖北广大地区。 　　及至太平军占领长江中下游一些地区后，淮盐，特别是淮南之盐难以运销，票盐制度未能继续推行，清廷盐课收入锐减。为解决盐课征收和盐的运销问题，清廷于咸丰四年（1854）实行“就场抽税”之法，又于咸丰七年（1857）改为“设局征税，令水贩就栈采买”，虽然有些成效，但是收效不大，而“以盐抵饷”之法还造成很大混乱。咸丰十一年至同治元年（1861—1862）清军陆续控制长江沿岸后，有些人随之主张恢复票盐制度。如同治三年（1864）任浙江巡抚的左宗棠就上疏要求在浙江试办票盐，第二年任闽浙总督后，又上疏请在福建试行票盐。两江总督兼摄两淮盐政的曾国藩则修改盐法，于同治二年（1863）核定淮（南）盐运行章程，得到清廷批准。后来，署两江总① 《筹鹾篇》，《魏源集》下册，第434 页。 　　② 《淮北票盐志叙》，《魏源集》下册，第439 页。 　　① 《皇朝经世文续编》第51 卷，第58 页。 　　督李鸿章，于同治四年至五年进一步改变票法，以解决盐课收入和运销问题。2.增加盐税是清廷财政收入的重要手段。 　　盐税是清廷财政收入的重要来源，因而增加盐税成为加强封建剥削的重要手段。除了征收盐税正额外，清廷从咸丰五年（1855）开始在全国举办“厘金”，共分百货厘、盐厘、洋药厘、土药厘四类。这样，关税、厘金与盐税、田赋成为清廷财政收入的四条支柱。盐税与关税、厘金，在岁收入中比重逐渐加大，并且日益超过土地税。 　　甲午战争后，清廷财政支出恶性膨胀，与财政收入差距日益扩大。光绪二十一年（1895）到庚子赔款前，每年约差2000 万两，光绪二十八年（1902）庚子赔款开始后，就差3000 万两以上。为维护摇摇欲坠的腐朽政权，清廷加紧财政搜刮。首先就是增加赋税，向各省分摊。其次就是摊入盐税和厘金。光绪二十年（1894）盐税共收入674 万两，宣统三年（1911）增加为4631万两，约增加6 倍。 　　清廷主要是通过提高盐价来增加盐税。清代食盐销售实行包销政策，盐税由各包销商统一交纳，盐价为各包销商所垄断。从咸丰年起，清廷就不断增加盐税，随之，盐商也提高了盐价，即盐斤加价。盐斤加价是惊人的；两淮直隶等地，咸丰年间一般每斤盐约20 余文，后增至30 至40 余文；山西临汾则由16.7 文涨到34 文；福建由10 文增到20 余文。四川食盐咸丰年间起便销往湖北，每斤也从20 余文增到40 余文。河北文定县，光绪二十一年（1895）时每斤盐28 文，宣统元年（1909）加到44 文，1920 年增至银4 分8 厘，其他地方也都成倍增加。盐斤加价成为增加盐税的直接办法。北洋军阀时期的盐斤比清末更重，而且是全国的普遍现象，仅四川一地，盐的附加税项目竟有26 种之多，全国盐的正、附税，1926 年比1913 年增加4 倍。盐价上涨可想而知。光绪二十八年八月十五日（1902 年9 月16 日），《辛丑条约》签订后不到10 天，户部为了支付每年要偿还的2000 多万两庚子赔款本利，提出一系列增加捐税的项目，其中主要有“盐斤价值每斤再增四文”，并且向各省摊派款项。1913 年“善后大借款”之后，盐厘、盐斤加价则更成为各省军阀进行勒索的重要手段。