第十一章 中央和地方政权机构


第一节 晚清政权机构的变化





  清朝政治体制,是以君主专制政体为核心的高度集权的政治体制。这种体制,随着社会政治经济的演变,处在不断的调整和变化之中。大致说来,从道光二十年(1840)鸦片战争后,到宣统三年(1911),经历了四次重大的变化。

  总理各国事务衙门等机构的设立从鸦片战争到第二次鸦片战争后,清廷被迫与英、美等大大小小十几个国家签订一系列不平等条约,外国殖民势力不仅侵入中国东南沿海城市,而且深入长江内地。面对这种变化的新形势,清朝统治者不得不改变某些统治政策,对政权运行机制进行调整和改革。咸丰十年十二月初十日(1861 年1月20 日),咸丰帝下谕批准设立总理各国事务衙门,派恭亲王奕䜣、大学士桂良、户部左侍郎文祥管理。这是清廷进行政治体制改革的开端。

  总理各国事务衙门,简称“总理衙门”、“总署”或“译署”,其官制仿照军机处。官员主要有大臣和章京。大臣一般分为亲王、郡主、贝勒统领、军机大臣兼领、大臣上行走,章京分为总办章京、帮办章京、章京、额外章京。章京在大臣领导下管理各项具体工作。分设英国、法国、美国、俄国、海防五股及司务厅和清档房。总理衙门对同文馆、海关总税务司以及南、北洋通商大臣虽然不能直接管辖,但关系密切。其开始主管外交及通商、关税等事务,后来扩及筑铁路、开矿、制造枪炮军火等,总揽了全部洋务事宜。其权势与地位,凌驾于六部之上,颇似军机处。在总理衙门设立以前,清廷对外交涉由礼部、理藩院、鸿胪寺等机构办理。总理衙门成立后,清廷才开始有了专门的外交机构,尽管它带有半殖民地色彩,但毕竟标志着中国已进入近代意义上的外交行列。

  在这以前,清廷还设有五口通商大臣(后改称南洋大臣)、三口通商大臣(后改称北洋大臣)、总税务司等。

  由于总理衙门成为总揽一切“洋务”的中枢机构,从而引起清朝中央机关职权的变化。这一变化,在光绪戊戌年间刑部郎中沈瑞林的奏折中有一段详细记载:凡策我国之富强者,要皆于该衙门为总汇之也,而事较繁于六部者也。夫铨叙之政,吏部主之,今则出洋大臣期满,专由该衙门请旨,海关道记名,专保该衙门章京,而吏部仅司注册而已。出纳之令,户部掌之,今则指拨海关税项,存储出公费,悉由该衙门主持,而户部仅司销覈而已。互市以来,各国公使联翩驻京,租界约章之议,燕劳赏赐之繁,皆该衙门任之,而礼部主客之仪如虚设矣。海防事起,力求振作,采购战舰军械,创设电报邮政,皆该衙门专之,而兵部武库车驾之制可裁并矣。法律本掌于刑部,自各国以公相持,凡交涉词讼之曲直,悉凭律师以为断,甚或教案一出,教士多方袒护,畸轻畸重,皆向该衙门理论,而刑部初未与闻也。制造本隶于工部,自各国船坚械利,耀武海滨,势不得不修船政铁路,以资防御,迄今开办铁路,工作益繁,该衙门已设有铁路矿务总局矣,而工部未遑兼顾也。是则总理衙门之事,固不独繁于六部,而实兼综乎六部矣。①从这段记载看,清廷各部职权由此相对缩小,甚至名不副实,形同虚设,总理衙门成为包揽一切的机构。所以,外国侵略者把它视为“帝国政府(指清廷)的内阁”,这表明清朝中央机构开始发生变化。

  “新政”时期政权机构的变化中国在甲午战争中的惨败,丧权辱国的《马关条约》的签订,使得朝野上下要求改革现状、挽救民族危机的呼声日益高涨,掀起了要求以改革现行政治体制为中心的维新运动。

  从光绪十四年(1888)到光绪二十四年(1898),康有为先后七次向光绪帝上书,历陈改革政治制度的必要性和紧迫性。光绪二十四年四月,光绪帝下诏进行变法。在变法期间,他下令删改则例,裁汰冗员;取消詹事府、通政使司、光禄寺、鸿胪寺、大理寺、太仆寺等冗散重叠机构;设立矿务铁路总局、农工商总局、京师大学堂;准许办报馆、学会、商会、农会;改各省书院、祠庙为学校;裁汰绿营、用新法训练新军;推行保甲制度等等。这一系列改革和措施,遭到慈禧太后为首的守旧派的抵制和破坏。然而戊戌变法的失败,并不表明旧的政权体制照样能维持下去。随着义和团运动的爆发,八国联军的侵华,《辛丑条约》的签订,以孙中山为首的资产阶级革命派登上了政治舞台,向清皇朝发起猛烈进攻。清朝统治者为了挽救没落的命运,被迫进行机构改革和宣布预备立宪。光绪二十六年(1901)底,清廷发布“变法”上谕,推行“新政”。三月,清廷成立督办政务处,作为规划“新政”的机构。随后,改总理衙门为外务部,“班列六部之前”。光绪二十九年(1903),设练兵处,划一全国新兵训练;成立财政处,谋求统筹全国财政,解决财政困难;设立商部,将矿务铁路总局并入。光绪三十一年(1905),设立巡警部,统理全国警务;设立学部,管理全国教育。在这期间,先后裁撤东河河道总督,云南、湖北、广东三省巡抚及通政司,归并詹事府于翰林院,裁汰各衙门胥吏差役,停止捐纳买官,废除科举制度,设立学堂,派学生出国学习等等。

  这一时期的新政,是对清朝政权体制的重大改革。通过这一改革,使清朝政权机构发生了很大的变化,一些旧机构被撤销了,一些新机构设立了,传统的六部、九卿的建制趋于瓦解。

  “预备立宪”时期的官制改革光绪三十一年(1905),清廷宣布“预备立宪”,派载泽等五大臣出国考察政治,设立考察政治馆。次年,五大臣回国后,向慈禧太后陈述了实行“宪政”的三大好处:一是“皇位永固”;二是外患渐轻;三是“内乱可弭”。清廷于七月十三日(9 月1 日)宣布“预备仿行立宪”先从改革官制入手。同时,派载泽等编纂官制,命各省督抚派员参议,后又派奕䜣、瞿鸿 等总司核定。经过一番讨论,由奕䜣等议定一个改革朝廷官制的方案。九月二十日(11 月6 日),清廷宣谕按照奕䜣等厘定的新官制进行改革。(1)改巡① 《戊戌变法档案史料·添裁机构及官制吏治》。

  警部为民政部,户部为度支部,兵部为陆军部,刑部为法部,理藩院为理藩都,大理寺为大理院,都察院为都御史、副都御史,其中法部管司法,大理院管审判,都御史负责“纠察行政缺失,伸理冤滞”;(2)将太常、光禄、鸿胪三寺并入礼部,工部并入商部,取名农工商部;(3)增设专管轮船、铁路、邮政的邮传部;(4)内阁、军机处、外务部、吏部、学部以及宗人府、翰林院、钦天监、銮仪卫、内务府、太医院、各旗营、侍卫处、步军统领衙门、顺天府、仓场衙门等照旧不变;(5)准备设海军部、军咨处、资政院、审计院等①。除外务部官员缺照旧外,各部堂均设尚书1 员,侍郎1 员,满汉不分。这种改革,表面上仿照西方资本主义三权分立的体制,设立内阁(行政)、大理院(司法审判)和准备设立资政院(立法),实际上“大权统一于朝廷”,仍以军机处为“行政总汇”②。

  在这次改革中,还有一个重要变化,即废除了清初三法司制度,实行四级三审制。所谓四级,即城乡■局(初级审判厅)、地方审判厅、高等审判厅、大理院。所谓三审,即犯有笞杖罪、无关人命的徒罪及200 两银价以下民事诉讼案件,由初级审判厅审判,不服,上诉到地方审判厅进行二审,不服,上诉到高等审判厅进行终审;徒、流、死刑由地方审判厅初审,不服,由高等审判厅进行二审,不服,由大理院进行终审判决。高等审判厅不受理初审词讼案件,大理院负责二级终审及办理宗室、官犯国事重大案件和皇帝特旨交审案件。因此,刑部改为法部后,变为管理司法行政;大理寺改为大理院后,变成最高审判机关。同时设立各级审判厅及总检察厅与各级检察厅,都察院不再参预会审和稽察事务。稽察由总检察厅、各级检察厅行使,从而形成较为完整的近代化司法系统。

  在改革中枢政治体制的同时,慈禧太后命奕䜣等续订各省官制,进行地方政治体制改革。奕䜣等拟订的《各省官制通则》,于光绪三十三年(1907)颁布。改革的基本内容是:“各省按察使改为提法使,并增设巡警、劝业道缺,裁撤分守、分巡各道,酌留兵备道及分设审判厅,增易佐治员”。并由东三省先办,直隶、江苏两省择地试办,其余各省“均由该省督抚体察情形,分年分地请旨办理,统限十五年一律通行”①。

  在省辖区域,按“区划广狭,治理繁简”,将所属地方分为府、直隶州、直隶厅,各省原设直隶厅有属县的,一律改为直隶州。各府所属地方分为州、县,各直隶厅所属地方为县。并将各直隶州、直隶厅及州、县所管地方划分若干区,置区官1 人,管理本区巡警事务。同时,将原设的分司巡检,一律裁撤。

  “责任内阁”的成立光绪三十三年(1907)秋,宣布在朝廷筹设资政院,命令地方各省筹设咨议局,同时将考察政治馆改为宪政编查馆。

  宪政编查馆直属军机处,专管调查编定东西各国宪法材料和各省政治情① 《光绪朝东华录》第5 册,总第5579 页。

  ② 《光绪朝东华录》第5 册,总第5579 页。

  ① 光绪三十三年五月二十七日《各直省官制先由东三省开办俟有成效逐渐推广谕》,故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》上册,中华书局1979 年版,第510 页。况,并负责草拟《议院选举法》、《宪法大纲》等有关法律文件。光绪三十四年八月初一日(1908 年8 月27 日),公布《宪法大纲》。十月二十一日、二十二日(11 月14 日、15 日),光绪帝、慈禧太后先后死去。溥仪“入承大统”,以翌年为宣统元年(1909)。以光绪帝之弟、溥仪之父载沣为摄政王监国。载沣执政后,为巩固垂危统治,采取借“预备立宪”以笼络人心,并乘机加紧集中权力于皇族的方针。他一方面通令颁布《厅、州、县自治章程》及《法院编制法》,要求务必在宣统元、二年各省成立咨议局、朝廷成立资政院,“以立议院基础”;另一方面,效法德国皇帝威廉·亨利统治办法,以皇族掌握全国军队统率权,削夺汉族军阀官员的权力,罢斥权势煊赫的袁世凯,自己代理陆海军大元帅,将军政大权掌握在皇族手里,以维持岌岌可危的统治。

  宣统三年四月(1911 年5 月),清廷慑于各方面的压力,不得不颁布《新内阁官制》,撤销军机处这一君主专制的权力中心,设立责任内阁。责任内阁由总理大臣、协理大臣、各部大臣组成,“辅弼皇帝担负责任”。内阁会议由总理大臣主持,设政事堂为会议场所,规定颁布法律、敕令及有关国务的谕旨,须经总理、协理大臣会同有关部务大臣副署,涉及各部的事务,由全体阁员副署,才能发生效力。

  新内阁体制,在总理、协理大臣之下,设丞1 人,综理各务,所属有承宣厅和制诰、叙官、统计、印铸四局。新内阁设外务、民政、度支、学、陆军、海军、法、农工商、邮传、理藩等十部,各部尚书一律改称大臣。同时,裁撤内阁、会议政务处、宪政编查馆,改礼部为典礼院、监务处为监政院、军咨处为军咨府,增设弼德院等。

  至此,清廷中枢以新官制代替了旧官制。责任内阁的成员是:总理大臣奕䜣,协理大臣那桐、徐世昌,外务大臣梁敦彦,民政大臣善耆,度支大臣载泽,学部大臣唐景崇,陆军大臣■昌,海军大臣载洵,法部大臣绍昌,农工商大臣溥伦,邮传大臣盛宣怀,理藩大臣寿耆。在这些阁员中,满族贵族8 人,蒙古贵族1 人,汉族官员4 人,满族贵族8 人中,皇族又占6 人。因此,它是一个以皇族为中心的内阁,人们称之为“皇族内阁”。

  皇族内阁成立后,遭到各方面的强烈反对,张謇、汤寿潜等人以各省咨议局联合会名义上书说:“以皇族组织内阁,不合君主立宪公例,请另简大员,组织内阁。”资政院也上奏称:“内阁应负责任,国务大臣不任懿亲”等。这时武昌起义爆发,各省纷纷响应起义。清廷为了摆脱困境,只得取消现行内阁章程,解散奕䜣为首的皇族内阁,任命袁世凯为内阁总理,组织“责任内阁”。清廷军政大权全部落入袁世凯手中。

  袁世凯掌握军政实权后,“一方面挟北方势力,与南方接洽;一方面借南方势力,以胁制北方”①。经过南北双方多次谈判,在革命党人妥协下,达成了协议。宣统三年十二月二十五日(1912 年2 月12 日),清帝被迫下诏退位。从此,结束了清朝260 多年的封建君主专制统治。

  ① 张国淦:《辛亥革命史料》,龙门联合书局1958 年版,第289 页。