1912 年3 月，袁世凯窃取辛亥革命的果实，在北京建立北洋军阀政权。
随着袁世凯统治的加强，军阀各派明争暗斗，矛盾日益加剧，政机机关不断发生变化，从1912 年3 月至1919 年，经过内阁制、总统制、帝制、内阁制的演变。在这期间，又经过两个大的阶段，即袁世凯统治阶段和各派军阀统治阶段。前阶段由内阁制过渡到总统集权制再到洪宪帝制，后一阶段是恢复内阁制和各派军阀争夺统治权的斗争。
袁世凯统治期间的中央政权机关（一）内阁制袁世凯继任临时大总统，是按《中华民国临时约法》规定所组建的政府，与《南京临时政府组织大纲》规定的有所不同，不是采取总统制，而是采取责任内阁制。责任内阁制的政权体制由大总统、议会、内阁、法院所构成。1.大总统、副总统。
大总统初名临时大总统，1913 年10 月10 日取消“临时”二字，正式为此名。责任内阁制，大总统不是实际的行政首脑，而是代表国家的元首。大总统任期，最初无明确规定，后来规定为5 年，如再当选，得连任一次。按照《中华民国临时约法》规定，大总统代表临时政府，总揽政务，统率陆海军，有公布法律、发布明令、制定官制官规、宣战媾和、缔结条约、宣告戒严、任免文武职员、派遣大使公使、代表国家接见外国使节、颁给勋章及其他荣典，宣告大赦、特赦、减刑、复权等权力，但大总统在制定官制官规、任命国务员及外交使节、宣战媾和、缔结条约等方面须经参议院（国会成立为国会）同意，提法律案、公布法律及发布命令时，须经国务员副署，否则无效。副总统协助大总统，在“大总统因故去职或不能视事时，得代行其职权”。在《大总统选举法》中则改为因故去职或“缺位时，由副总统继任，至本任大总统任满为止，大总统因故不能执行职务时，以由副总统代理”。若正副总统同时缺位，大总统职务“由国务院摄行其职务；同时国会议员于三个月内自行集会，组织总统选举会，行次任大总统之选举”①。大总统若受参议院（或国会）的弹劾，则由最高法院全院审判官推举9 人组织特别法庭进行审判。
但是，这种弹劾和审判，不是指违法、失职，而是指谋反行为。这是因为在内阁制的大总统不负实际政治责任，不存在违法失职问题。
由此可见，《临时约法》规定的内阁制，对于总统的权力给予相当的限制。这对袁世凯来说，是格格不入的，只要时机成熟，就进行公开的破坏。2.议会。
北洋政府议会，最初为一院制，后改为两院制，前者名参议院，后者名国会。
（1）参议院。
参议院是由1912 年1 月28 日成立的临时参议院演变而来。同年3 月，袁世凯任临时大总统，在北京成立北洋政府。4 月29 日，临时参议院迁至北① 《大总统选举法》（民国二年十月五日）第5 条，陈茹玄：《中国宪法史》，世界书局1933 年版。京，取名参议院。按照《临时约法》28 条的规定，参议院于“国会成立之日解散，其职权由国会行使”，无异具有临时国会的性质，是一般资产阶级民主国家三权分立原则中的最高立法机关，实际上不仅具有立法的性质，而且还是一个“造法机关”，赋有“制宪”的任务。它由各省及蒙古、西藏等各选派5 人，青海1 人组成。在会议进行表决时，各地议员只有一票投票权。其组成人员几乎都是地方实力派的代表。
参议院设正副议长，由议员互选产生，主持院务。院内设秘书厅及全院、常任、特别3 个委员会。全院委员会由全体议员充任，并互选1 人为委员长，但正副议长不得兼任。常任委员会又分别置法制、行政、庶务、请愿、惩戒五部，委员在议员中互选，并推1 人为委员长，分别担任审查各部事件，还可兼任特别委员。特别委员会成员由议长指定或者院中选举产生。其中指定或选出委员中互推1 人为委员长，负责审查特别事件。
参议院职责则为：第一，制定、修改、废除法律及议决一切法律案；第二，议决政府预算、全国税法币制及度量衡准则；第三，议决政府公债募集及国库有负担的契约；第四，决定大总统任免国务员、大使、公使，对外宣战媾和、缔结条约、大赦、特赦、减刑和复权等；第五，答复政府咨询事件；第六，选举正副总统；第七，受理国民请愿；第八，对有关法律及其他事件意见向政府建议；第九，对国务员处理事情，认为不符合法律或其情况，向国务员提出质询，并要答复；第十，对官吏纳贿违法，咨请政府查办；第十一，对大总统有谋叛行为或国务员违法失职，提出弹劾①。但是，在受理国民请愿时，其请愿书非有议员3 人以上介绍；向政府建议必须有议员5 人以上连署；向国务员提出质问书，须有议员10 人以上连署；对总统弹劾须有议员20 人连署，对国务员弹劾须有议员10 人以上连署；选举正副总统须有议员总数3/4 出席，方能投票。此外，参议院无权发布告示，凡议决事件，交总统公布施行。
参议院议员主要来自国民党（同盟会改组而来）、共和党和民主党。在三个政党中，国民党、共和党各占40 席，民主党占25 席，都不到半数。国民党、共和党是相互对立的政党。而共和党则为袁世凯服务，民主党又常常站在共和党一边。这样，共和党便成为操纵参议院的主要政治力量。因此，参议院名义上是独立行使立法权的机关，实质上是袁世凯愚弄的工具。
（2）国会。
按照《中华民国临时约法》规定，“约法施行后，限10 个月内，由临时大总统召集国会”。1913 年4 月8 日，国会成立。这时的国会不仅继承了参议院的职权，而且具有立法、民意、制宪机关三重性质，除立法、制宪外，还享有弹劾权和同意权。
国会由众议院和参议院组成，两院设正副议长，下设秘书厅及全院、常任、特别3 个委员会。
两院正副议长对外为一院代表，对内负责维持院内秩序，整理议事，指挥监督秘书长及其所属职员。众议院议长任期3 年，参议院议长任期2 年。两院议长如有违背法律情形，经总议员1/5 以上提议，交惩戒委员会审查，结果交院议决，如出席总议员1/3 以上，其中2/3 以上议员认为违法，即免① 《中华民国临时约法》、《参议院法》，见《法令全书》第1 册，《宪法》，1912 年印铸局印行。去议长职务①。
两院全院委员会由各院议员组成，开会时各选委员长1 人主持会议，但正副议长不在被选之列。全院委员会要在两院会议期间，遇有重大问题，经议长或议员10 人以上动议，该院决定后，才能召开。其中参议院全院委员会召开，还须有1/3 以上委员出席。
两院常任委员会主要负责两院会议期间各项议案或问题的审查。为便于对各种不同性质或问题进行审查，两院每年开会时选定各种常任委员组成委员会，进行该项工作。
两院委员产生，众议院用限制连记名选举，其限额为原人数的1/3，并以得票多者当选；参议院用无记名投票选举。它们之间主要区别在于：众议院常任委员会审查结果以文件或报告形式提交大会，参议院常任委员会则由委员长委托该股委员向大会报告就行了。
两院特别委员会，只有在两院遇有特殊事件，对该事件进行特别审查时才能成立。其人数，众议院一般由议长指定，但对议员资格审查而成立的则由选举产生；参议院在多数情况下由选举产生。
三种委员会的情况表明，主要是两院为了便于对各种不同类型和性质的议案进行审查而设置的辅助机构，所以它的活动范围不能超越该院委托的审查议案。
两院的职权，按照《国会组织法》规定，处于平等地位。国会对于各种议案的议定，必须经过两院同意才能成立。它的具体权限，除《中华民国临时约法》所定参议院之职权为民国议会之职权外，还有建议、质问、查办官吏纳贿违法请求、政治咨询答复、人民请愿答复、议员逮捕许可、院内法规制定等权限。另外还有一项特别权限，即起草宪法。
两院虽然处于平等地位，除开幕和闭幕式合并举行外，对案件的议定，则是分别进行的。两院会议每年召开一次，为期4 个月，必要时可适当延长。按照《国会选举法》规定，众议院议员为596 名，参议院议员为274 名，两院共为870 名。众议院议员由地方选举，采取复选制；参议院议员由团体选举。前者称为“代表地域性之议员之集团”，后者称为“代表特别社会势力之集团”①。所谓复选制，即先举“初选当选人”，然后在“初选当选人”中选出议员。所谓团体选举制，即由省议会，蒙古、西藏、青海、华侨选举会，中央学会（未选出）选举议员。
在当时参加国会议员选举的政党，主要有国民、共和、统一、民主四党。从1912 年11 月开始选举，到1913 年结束，在选出的众、参两院870 名议员中，国民党占392 席，共和、统一、民主三党占223 席，跨党和无所属者占255 席，其中国民党占绝对优势。
国会成立后，根据《中华民国临时约法》和《国会组织法》规定，1913年7 月12 日在天坛祈年殿成立由60 人组成的宪法起草委员会，进行宪法起草工作。
但是，在国会和宪法起草委员会中反对派占优势，这对袁世凯是一大障碍。于是，他设法操纵国会，破坏宪法起草。他一面借口国民党反对政府，大肆逮捕国民党议员和宪草委员；一面指使梁士诒出面，用金钱和职位在国① 《议院法》（1913 年9 月27 日），《北洋临时政府公报》1913 年9 月29 日。① 周异斌、罗志渊：《中国宪政发展史》，第70 页。
会里收买部分议员组成直接受他指挥的御用党——公民党，以便挟持国会选举他为正式大总统。由于制宪工作尚未完成，袁世凯一面破坏制宪，一面叫嚷先选总统。公民党紧跟着喧嚷“欲得外国承认，必须先选总统”。国民党议员坚持先定宪法，后选总统。两派在国会中相持不下，袁世凯唆使黎元洪领衔，率领14 省军阀发表“先举总统建议”，对国会施加压力。结果，国民党议员为武力所屈服。10 月5 日，由袁世凯公布《总统选举法》。6 日，组织总统选举会，经过议员三次投票，最后以507 票选出袁世凯为大总统。袁世凯当选为正式大总统后，感到国会已完成任务，成了一个无用的累赘。11 月4 日，他以顺从“民意”为词，下令解散国民党，撤销国民党议员资格，使国会不足法定人数无法开会。1914 年11 月10 日，正式下令解散国会。
3.内阁。
袁世凯政府初期的政治制度是内阁制。所谓内阁制，就是国家一切行政权力集中在内阁，即国务院。国家一切行政不是由总统而是由内阁负责，凡总统公布一切重要法律、命令，都要经过内阁成员副署，否则在法律上不发生任何效力。因此，国务院就成为国家政权机关，即中央政府。
国务院于1912 年4 月21 日成立，由国务员组成，即国务总理和各部总长组成，并以总理为国务会议主席。
国务院有辅助机构秘书厅，直属机构法制、铨叙、印铸、临时稽勋、蒙藏事务、全国水利、币制、临时国会事务等局及法典编纂会；行政各部为外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农林、工商、交通10 部，分管各项工作。
内阁制的设立，对于一心搞独裁统治的袁世凯是一个很大的约束和限制，因而他就想方设法破坏它。袁世凯为了集权，一面将总统府秘书处扩大为秘书厅，军事科扩大为军事处，将秘书厅下的财政科扩大为财政委员会，直接听其指挥。秘书厅、军事处、财政委员会名义上是总统的辅助机构，实际上是“阴持”政权、军权、财权的机关；另一方面，又施展各种手段，控制国务院以达到废除内阁制的目的。他迫使不听自己使唤的唐绍仪内阁辞职，并先后任命陆征祥、赵秉钧为国务总理，后来内阁成员虽有变化，但基本情况始终未变。自1912 年3 月到1914 年5 月，前后二年多，经过了唐绍仪、陆征祥、赵秉钧、段祺瑞、熊希龄、孙宝琦六易（不包括代理总理在内）内阁。
4.法院。
北洋政府司法制度基本上沿袭清末司法制度。1912 年3 月15 日公布的《中华民国暂行法院编制法》，无非是清末宣统元年（1909）颁布的《法院编制法》的翻版，只是将“帝国”改为“民国”，“臣民”改为“人民”而已，其本质和内容没有变化。但从司法制度说，值得注意的有两点。
第一，实行行政诉讼独立。即把行政诉讼和普通民、刑事诉讼分开，各设不同的法院管辖。一般说，发生诉讼案件的情况有两种：一是人民相互间诉讼；一是人民与官署间诉讼。前者规定为普通法院受理，后者规定为专门法院受理。所谓专门法院，即平政院。这种行政诉讼与普通诉讼分开的办法，是资本主义国家普遍采用的办法。但资本主义国家普通法院与特别法院都受理行政诉讼，北洋政府则只有专门法院才能受理。
第二，采取四级三审制，即审判机关分四级设立，审判只能三审终审。
就是说，第一审分为初级和地方审判厅，以高等审判厅大理院为终审机关。北洋政府在当时“京师设大理院及总检察厅，为全国上诉最高机关，设高等以下各级厅，管辖京兆属县及京师诉讼，于各省城设高等厅，于县乡（镇）设地方厅及初级厅，又因地方情形得设高等分厅或系地方分厅”①。
（二）总统制1913 年10 月10 日袁世凯就任正式大总统后，竭力攻击国会。1914 年1月10 日，他下令解散国会，代之以“中央政治会议”。3 月18 日，“约法会议”正式成立，为袁炮制了一部适合专制独裁统治需要的“新约法”，名为《中华民国约法》，又名《民三约法》。1914 年5 月l 日公布《中华民国约法》，同时废除《中华民国临时约法》。按照《中华民国约法》规定：取消内阁制，实行总统制。这种制度不是资本主义国家的共和总统制，而是集行政、司法权力于总统一身，把总统建立在一切政治机构之上的总统制，从而破坏了辛亥革命以来建立的民主共和制，成为以“民国”为招牌的总统独裁制。按照这种制度设置的主要行政机构如下：1.大总统。
《中华民国约法》规定，大总统“为国之元首，总揽统治权”，“代表中华民国”，“对国民之全体负责”。所谓“对国民之全体负责”，简言之，就是对封建买办阶级负责；所谓“总揽统治权”，就是制定官制官规、任命文武官员、缔结条约、统率陆海军、制定陆海军编制及兵额、宣战媾和、发布代法律紧急命令、宣布大赦、特赦、减刑、复权以及颁发爵位、勋章与其他荣典等等权力②。虽规定其中如缔结条约、宣布大赦、特赦、减刑、复权等要经立法院同意①，但立法院始终未成立，由参政院代理，而参政院如同中央政治会议、约法会议一样，完全是袁世凯的御用工具。所以，总统的权力实际上不受任何限制。
2.总统府。
内阁制改为总统制后，如何在政权体制上便于有效地进行集权统治，就成为袁世凯关注的问题，因而他开始进行体制改革。在体制改革中，首先在总统府内设政事堂、统率办事处（全称陆海军大元帅统率办事处）等重要机构。
政事堂（1914 年5 月3 日设立），设国务卿，赞襄大总统政务。在国务卿之外设左丞和右丞，下设五局一所，其中“机要局的权力，远在各部总长之上；主计局则把财政部和审计处的职权，一并网罗而去”②。1915 年6 月4日，又设一个全国生计委员会。这样，“政事堂实为政治上最高机关，除关于军务事项外，为决定政治、财政、外交及其他一切施政方针之策源机关”③。统率办事处（1914 年5 月12 日设立），由参谋、陆军、海军三总长及大元帅特派高级军官组成。同时规定，陆、海、参三总长每日轮流值班，开会讨论有关外交、内政、财政、交通等各部事项，各部须奉召令才能列席会议。这样，总统府军事处取消了，陆、海、参三部职权移到了统率办事处，① 《中国年鉴》第1 回，商务印书馆1924 年版，第351 页。
② 《中华民国约法》第三章《法令大全》，商务印书馆1915 年增补再版。① 《中华民国约法》第三章《法令大全》，商务印书馆1915 年增补再版。② 李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》，中华书局1980 年版，第200 页。③ 杨幼炯：《近代中国立法史》，第265 页。
三部总长退为办事员之一，统率办事处则成为事实上之最高军事机关。
此外，还将总统府原有机构变更为内史、丞宣、交际、顾问等厅及侍卫处。在这些厅中设所谓监、少监、丞、郎、舍人等等名目繁多的官职官阶。同时将秘书改为内史，秘书长改为内史长。
由此可见，改革总统府官制的目的，在于将政权、军权、财政及其他一切权力集中在总统府，恢复清朝机构名称、官名和制度，为袁世凯做皇帝作准备。
3.行政各部。
袁世凯政府改变总统府官制的同时，对行政各部也进行更改。1914 年7月10 日，正式公布更改的外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通等官制。在公布的官制中，最主要的变化是把各部隶属关系改为直隶大总统。
与此同时，各部的地位与职权相应地降低和缩小。（1）各部改为承大总统命令，管理本身事务，监督所属职员与机关；（2）各部对于各省巡按使及各地方行政长官执行本部主管事务，有监督指示之责；（3）各部主管事务，对于各省巡按使及各地方最高行政长官的命令或处分，认为违背法令或逾越权限，得呈请大总统核夺；（4）在各部官制中，部的职权，以前定为总长所有，现在改为各部所有。前三点中心内容是把无须一一向大总统请示，改为凡事都要“承大总统之命”，“呈请大总统核夺”，大大缩小了各部的职权范围。第四点等于分裂部与总长职务，使部丧失独立的地位，总长成为执行总统职务的代表。同时，还规定外交、内务、财政、陆军、交通等五个重要部的总长，每日必须向总统报告工作。在报告工作时又须以国务卿为首脑。国务卿实际上又成为各部总长的上司。因此，各部办理一切重要事情，又要经国务卿核准，才能发生效力，从而表明各部再不是内阁制时期的主干，而降为附属机构了。
4.参政院。
《中华民国约法》规定，袁世凯政府立法机构为立法院，同时设立备总统咨询的参政院。1914 年5 月24 日、12 月27 日先后公布《参政院组织法》、《立法院组织法》。由于袁世凯所需的是由他一手钦定的政治工具，所以他不愿采取代议制，因而立法院始终未成立。
参政院于1914 年6 月20 日成立。按规定它是“应大总统之咨询”，“审议重要政务”，实际上远远超出“咨询”的范围，具有若干重要特权。即：解释约法，决定行政机关与司法机关权限争议，起草宪法，对于总统若干行动的同意等。29 日，下令代行立法院职权，成为袁世凯实际上的御用立法机关。
参政院由袁世凯任命参政70 人组成，大半由政治会议成员转任，约法会议议员占大多数，其中有清朝遗老、官僚、政客、军阀、资本家、上层知识分子，并以副总统黎元洪为议长、汪大燮为副议长，进步党人林长民为秘书长。从参政院成立到12 月前后半年多时间，最主要活动是1914 年12 月28日为袁世凯修改总统选举法，使其由正式总统变为终身总统、世袭总统，进而将总统转化为皇帝。所以，参政院又是为袁筹备帝制的机关。
（三）帝制机关袁世凯完成总统独裁体制后，又在帝国主义和封建势力的支持下实行帝制，改中华民国为中华帝国，改中央政府为帝制政府。在正式改国号和政府名称前，为使国家制度适应帝制的内容，袁世凯政府采取了以下一些措施：（1）制定公布《觐见条例》，恢复《阶见制度》；（2）公布《文官官秩令》，恢复三级九等文官制度；（3）将总统府改为“新华宫”，公文收发处改为“奏事处”，公府指挥处改为“大内总指挥处；（4）大封功臣，等等。1915 年12 月13 日，成立大典筹备处，加强军警执法处职权，宣布1916 年为“洪宪”元年。正在袁世凯准备登基的时候，全国人民反对帝制复辟的怒潮像火山一样爆发，继云南独立后，各省纷纷宣布脱离袁氏而独立。袁世凯见大事不妙，在1916 年2 月23 日急忙宣布延缓帝制实行，接着又被迫宣布取消帝制，4月22 日，宣布恢复内阁制、自动缩小总统职权。5 月8 日，下令取消政事堂，改称国务院，妄图挽救统治危机。但是，在众叛亲离、万人唾骂下，袁世凯于6 月6 日忧愤死去，结束了他的反动统治。
袁世凯统治结束后的中央政权机关袁世凯死后，北洋军阀集团分裂成以段祺瑞为首的皖系，以冯国璋（冯死后为曹锟、吴佩孚）为首的直系，以张作霖为首的奉系。三系各自在帝国主义支持下展开了争夺中央控制权的激烈斗争。从1916 年6 月至1919 年五四运动爆发，北洋中央政府实际权力为皖系军阀所掌握，以后分别为直系、皖系、奉系军阀轮流掌握，直至北洋军阀统治结束。但在段祺瑞统治期间的1917 年，中国大地上出现了两种不同政权、不同制度、不同体制的政府。一个是北方的北洋政府，一个是南方的护法政府，彼此对峙着。
（一）北洋政府袁世凯死后，仍然由北洋军阀控制着北京政权。
1916 年6 月7 日，副总统黎元洪继任大总统，宣布恢复《中华民国临时约法》、1912 年的官制和国会，撤销袁世凯统治期间设立的一些御用机构，实行《中华民国临时约法》规定的国家制度。8 月1 日，旧国会复会，补选冯国璋为副总统，追认段祺瑞为国务总理。随着段取得“合法”地位后，他积极扩张皖系势力，与黎元洪和直系发生矛盾。黎元洪利用人民反段情绪，下令免去段祺瑞的总理职务。段则指使皖系并联络奉系军阀宣布“独立”，与黎对抗。徐州军阀张勋趁机以“调停”黎段矛盾的名义，于1917 年5 月7日率辫子军3000 余人北上。他到天津后，通电逼黎元洪于6 月13 日下令解散国会，到北京后又挤走了黎元洪。7 月1 日，张勋扶植溥仪恢复帝制，导演了一幕为期12 天的复辟丑剧。复辟失败后，冯国璋继黎元洪为总统。段祺瑞自翊讨逆有功，是再造“民国”的“勋臣”，复任国务总理，组成一个皖系控制的内阁。段祺瑞借口国会已解散，召集一个由各省军阀指派的临时参议院，修改《中华民国国会组织法》及参、众两院选举法，排除国会和《中华民国临时约法》，加强独裁统治。1918 年3 月，由段祺瑞的亲信徐树铮出面收买政客，组成“安福俱乐部”，操纵选举，制造一个由安福系把持的“新国会”。段祺瑞利用新国会，将冯国璋排挤出中央政府，选出老官僚徐世昌为总统，造成以皖系段为首的统一天下。直到1920 年直皖战争皖系失败后，北洋中央政权才由皖系转入直系手里。
从1916 年到1920 年7 月这段时间里，北洋政府总统、总理不断发生改换，但总统制改为内阁制这一基本点始终没有变化，沿袭1916 年4 月袁世凯“自动改组政府”后的政治体制。在此时期内的内阁制，实质上是以共和责任内阁之名，行封建军阀专制之实，中央机关不过是皖系军阀的囊中物。（二）护法政府1917 年张勋复辟失败后，段祺瑞重新掌握北洋中央实权，拒绝恢复《中华民国临时约法》和召集国会，一向把《中华民国临时约法》和国会视为维护资产阶级共和国标志的孙中山，于7 月7 日率领海军南下，联合西南各派势力，揭起“护法”的旗帜。
孙中山到达广州后，于8 月25 日召集南下议员开国会非常会议，决定成立军政府，进行护法斗争。
军政府采元帅制，设大元帅、元帅。大元帅、元帅由国会非常会议选举。在《中华民国临时约法》恢复前，大元帅为国家行政元首，对外代表“中华民国”，元帅协助大元帅筹商政务。下设外交、内政、财政、陆军、海军、交通六部及都督若干人。各部总长由国会非常会议选举，提请大元帅任命。在总长缺位尚未选出前，由大元帅先任命署理。都督赞助军政府工作，由宣布与段政府断绝关系的都督充任。
9 月1 日，国会非常会议选举孙中山为大元帅。2 日，选举陆荣廷、唐继尧为元帅。同时，选出各部总长。10 日，孙中山就职，宣布中华民国军政府成立。从此形成南北对峙局面，标志着“护法”斗争的开始。但是，军政府的实权为桂系军阀陆荣廷、陈炳焜所操纵。不久，西南军阀在英、美帝国主义拉拢下，与北方直系军阀相勾结。当直系头目冯国璋提出和议主张时，他们便通电响应、酝酿改组军政府，排挤孙中山。
1918 年5 月，孙中山被迫辞去大元帅职务。操纵非常国会的政学系，为了讨好西南军阀，通过修改军政府大纲，废除元帅制，改为总裁会议制，增设政务院、军事委员会、参谋部，取消都督若干人设置。政务院下设参事会，各部改隶政务院。军政府行政权归总裁会议，政务院襄助执行。5 月20 日，选举孙中山、唐绍仪、伍廷芳、岑春煊、陆荣廷、唐继尧、林保怿等为总裁，岑春煊为主席总裁。
改组后的军政府，表面看来，好像一切方针、政策、人事任免等重大问题，都要经过总裁会议共同讨论决定，但实权完全操纵在桂系军阀手中。5月25 日，孙中山愤离广州去上海，在辞大元帅通电中表明对军阀的认识，说：“顾吾国之大患，莫大于武人之争雄，南和北如一丘之貉。虽号称护法之名，亦莫肯俯首于法律及民意之下。”①孙中山领导的资产阶级民主革命陷入了绝望的境地。
北洋政府地方机关北洋政府建立的地方机关，十分纷杂，变易频繁，大致有立法机关、行政机关、军政机关和特别行政区机构。
（一）地方立法机关1.省议会。
1912 年3 月北洋政府成立后，陆续颁布《省议会议员选举法》（1912年9 月4 日）、《各省第一届省议会议员名额表》（1912 年9 月25 日）、《省议会议员选举施行细则》、《省议会议员复选区表》（1912 年10 月2① 邹鲁编：《中国国民党史稿》第3 册，商务印书馆1944 年增订版，第1085 页。日）、《省议会暂行法》（1913 年4 月2 日）等法规，各省开始成立省议会。按规定，各省议会组成人数，最多的直隶为184 名，最少的吉林、黑龙江、新疆为40 名。议员的产生，采间接选举制，分初选和复选，初选一般以县为单位，复选由若干初选区组成。但复选区由于各省情况不同，因而数目也不一样，多的如云南22 区，少的如吉林7 区，一般均在10 至20 区之间①。议员任期3 年，连选连任。其职权主要是：议决权，建议权，监督权。
但是，“二次革命”后，袁世凯非法解散国会的同时，认为省议会不宜于统一国家，于1914 年2 月26 日下令一律解散。袁世凯死后，省议会与国会一样奉命恢复，但在军阀割据的形势下，并未完全恢复，即使恢复也未起到立法机关的作用，反而成了军阀们实施暴政的点缀品。
2.县议事会。
北洋政府县议事会系沿袭清末并略加改变而成立的立法机关或民意机关。它由县所属城镇乡选出议员组成，其人数根据各县人口多寡而定，最多60 人，最少20 人。议员任期与省议员相同。但“会议的召集、开会、闭会、延会等，均由县知事决定，也有规定由议长召集的（如江苏），但须预先通知县知事”②。它所作出的决议，县知事不仅可以提交复议，而且可以撤销。因此，县议事会的职权十分有限，“几乎在县知事的控制下”运作③。
随着袁世凯统治的加强，民意机关成为他独裁的累赘。1914 年2 月3 日，他以“自治机关，由多数暴民专制，动称民权，不知国法”等罪名④，下令停办各级地方自治，解散县议事会。袁世凯死后，各省陆续有所恢复，但大都成了地方军阀粉饰“民主”的装饰品。
（二）地方行政机关北洋政府成立后，鉴于地方行政制度十分混乱，1913 年1 月8 日颁布《划一现行各省地方行政官厅组织令》。根据《组织令》，废除了清朝的府、州、厅，增设特别区，在省与县间增加道一级，形成省、道、县三级制度和政权机关。
1.省行政机关。
1912 年，南京临时政府成立后，各省基本上采取军政、民政合并管理办法，其政权机关为都督府。袁世凯政府成立后，为了加强统治，强化中央集权，分散地方权力，1913 年1 月提出在地方实行军民分治，设立行政公署，作为管理行政机关，并由总统直接任命民政长负责。当时除山西、江苏、福建、湖北、江西、四川等省基本实行外，其他各省大都由都督兼民政长。1914 年，袁世凯为贯彻中央集权和恢复帝制打下基础，进一步实行军民分治。5 月23 日公布《省官制》，将行政公署改为巡按使署，民政长改为巡按使。同时，鉴于民政长没有兵权，便将地方武装拨给巡按使指挥。财政、司法拨归巡按使监督。
1916 年6 月，袁世凯死后，黎元洪继任总统，段祺瑞掌握北洋中央实权。7 月6 日，命令将巡按使署改为省长公署，巡按使改为省长。同时增设一个① 钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》上册，第213 页。
② 钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》下册，第296、29 页。
③ 钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》下册，第296、29 页。
④ 白焦编：《袁世凯与中华民国》，荣孟源、章伯锋主编：《近代稗海》（三），四川人民出版社1985 年版，第84 页。
由12 人组成的参事会，作为省长咨询机构，并增设警务处、交涉使署等组织。1917 年9 月，北洋政府又在各省设立直属教育、实业两部领导的教育、实业厅。至此，省行政机关的体制和领导关系是：省长公署下设政务、军务、财政、教育、实业等厅及参事会、交涉使署、警务处，其中财政、教育、实业三厅及交涉使署、警务处属中央有关部和省双重领导。
从上可见，省行政机关经过三次变化，变化的特点不仅是名称、组织的改变，而且还设立不直隶省行政机关的教育、实业等厅之类的组织。同时，北洋政府统治者为了巩固统治，企图采取军民分治来削弱地方势力，但这未能达到预想的目的，一切行政实权仍然掌握在盘踞一方握有兵权的军事首领手中。
2.道行政机关。
1913 年1 月8 日，北洋政府公布《划一现行各道地方行政官厅组织令》。3 月8 日，国务院拟定《各道观察公署暂行办法》。随即各省纷纷划分道并建立道政府。其政权机关为观察使署，首脑为观察使。1914 年，袁世凯提出进一步实行地方军民分治的同时，5 月23 日公布《道官制》，将观察使署改为道尹公署，观察使改为道尹。这一改变，伴随着北洋军阀统治的始终。道政权机关的体制，采取分科办事办法，其职权，最初笼统地规定为在省监督下，管理道内行政事务和省委任之事。改为道尹公署后，才作了较为具体的规定，除管理道内行政事务、考核道内行政官吏、颁布道单行规程外，还有监督道内财政及司法行政，节制调遣驻扎道内地方武装，监督考核所属各县行政官吏以及受托监督区内的其他特殊官署行政等权力。
3.县行政机关。
袁世凯政府成立时，各县行政首脑名称颇不一致。1912 年11 月26 日，命令各县将行政官吏名称一律暂时改为“知事”。1913 年1 月8 日，公布《划一现行各县地方行政官厅组织令》，将各省府、厅、州一律改为县，机关名为“县知事公署”，行政首脑通称“知事”。1914 年5 月25 日，又正式颁布《县官制》，明确规定：“县置知事，隶属道尹为县行政长官。”直至1921 年以前，名称和性质大体上固定下来。
县政权体制，除县知事外，采取分科办事，最初数额不同，名称不一，职权划分也不明确，到1913 年1 月《组织令》公布后，才逐渐趋于一致。按各县事务繁简，分设2 至4 科，分管各项具体事务。县行政公署职权大体与道相似，只是主管范围限于县行政区域。
4.基层政权。
北洋政府成立后的基层政权，是指县以下的基层政权组织。这种组织，在1919 年五四运动前，大致是：在北方沿袭清末的城、镇、乡制，在南方是自定的市、乡制。南北两制大同小异，只是城、镇改为市，即城和镇的合称。城、镇、乡都是县下的一级，其区别主要是：城是指府、州、厅、县所在地的城厢（废府、州、厅后，指县所在地），镇是指县城以外人口聚集的市镇，乡是指区域在五万人以上或不满五万人自然形成区域中的市镇、村庄、屯集等地区。
城、镇、乡的政权机关，城、镇为镇公所，乡为乡公所。城、镇公所置镇董1 人，管理本镇行政；乡公所置乡董1 人，管理本乡行政。一般城、镇和乡，还设有镇佐、乡佐协助镇董、乡董工作。
以上是北洋政府地方行政系统和政权体制，按照这种系统和体制对人民进行统治。
（三）地方军政机关北洋政府是军阀统治的政府，各派军阀在帝国主义支持下，为了争夺地盘，内战连绵不断。虽有袁世凯表面的统一，然而这种“统一”，到袁死后变成公开的分裂。各派军阀无论在袁世凯统治时或死后，他们通过地方军政机关控制地方大权，维护自己的统治。北洋政府统治者，为了巩固自己的地位和维护本身的统治，有时建立这样或那样的机构，笼络地方军阀。因而地方军政机关十分紊乱，变动也很频繁，大致有下列机关。
1.省军政机关。
1911 年的辛亥革命中，起义各省在废除总督、巡抚制度的同时，建立了都督府，设置都督，管理军政和民政；其他省区仍然保持清朝地方制度。袁世凯在北京建立北洋政府后，1913 年1 月8 日颁布《现行都督府组织令》，各省军政机关名称才基本划一起来。
孙中山领导“二次革命”失败后，北洋军阀势力得到了发展，袁世凯统治进一步加强。与此同时，各省军阀割据也在酝酿。袁世凯担心这些军阀势力成为他专制独裁的新障碍，因而制定废督裁军计划，企图缩小行政区域，便于对地方军阀进行控制。这一计划遭到各地军阀强烈反对，于是改为先废督后改道的计划。1914 年6 月30 日宣布废除都督府，7 月18 日公布《将军行署编制令》，实行将军制，置将军府于京师，都督改为将军，都督府改为将军行署。但是，这一计划还未完全实施，袁世凯统治就宣告结束了。
袁世凯死后，黎元洪继任总统，段祺瑞掌握实权，1916 年7 月6 日命令撤销将军府，改将军行署为督军公署，将军为督军，一直到1923 年以后才有所变化。
省军政机关及其首脑名称，虽然不断改变，但它的本质并未发生变化，仍然是封建军阀镇压人民的军事机构。
省军政机关的体制，无论是都督府、将军行署、督军公署，大体上都相同，除军政首脑外，主要成员有副官长、参谋长、参谋、副官、书记官或书记等。内部组织有军务、军需、军医、军法四课。但是，并不是所有省都单独设置军政机关，未设置的省份则在省行政机关内设军务厅，并以行政首脑兼管军事。
值得注意的是：各省军政首脑按规定只限于管理所辖省区的陆军，而实际上，一省的行政、司法及中央直辖的铁路、税收、钱粮等无不被他们把持和支配，他们甚至单独或联合反抗中央，成为一省的霸主。
2.地区性军政机关。
袁世凯在北京建立北洋政府后，为了笼络军阀巩固自己的统治地位，按其军阀势力的消长，建立地区性军政机关。
地区性军政机关，就其名称有巡阅使署和经略使署，军政首脑为巡阅使和经略使。它们所辖范围，有两省、三省、四省和无省区的。如川粤湘赣经略使署、直鲁豫巡阅使署、蒙疆经略使署、两湖巡阅使署、长江巡阅使署等。巡阅使署和经略使署组织体制，大体相同，一般设有参谋长及秘书、参谋、副官、政务、军务、军需、军医、军法等8 处。除此而外，直鲁豫巡阅使署还设有顾问、咨议及宪兵司令1 人，宪兵100 人。有些巡阅使，为了达到某种目的，还设有派出机构。如直鲁豫巡阅使署在北京设有驻京侦缉处，就是一例。
上述巡阅使署和经略使署并不是都能够控制它所辖区域和范围，主要看掌握这一机关军阀势力大小而定。如长江巡阅使因牵涉到各省军阀系统不同，始终是有名无实的空头衔；直鲁豫巡阅使曹锟不仅控制所辖区域，而且把势力伸展到江苏、湖北、陕西、江西乃至四川、福建等省。
同时，北洋政府为了调和地方军阀之间以及和中央之间的矛盾，有些地区还设副使署和副使。副使一般由省军政首脑兼任。
这些使署和副使署，按规定是管辖地区军政的机构，统辖区域内陆军，会同区内各省军政首脑，筹办处理区内军事事务。其实不然，凡是在那些军阀势力所能达到的地区，无论军政和民政，都在他们控制之下。因此，这些军阀便成为那一地区的太上皇。
3.临时性军政机关。
临时性军政机关，一般指护军使署和镇守使署。这种不同名称的使署，不是北洋政府统治地区所有省份都有，即使设立也不是长期存在，而是随设随撤。
在两种不同使署中，护军使署的职权和所辖区域，按照1913 年12 月19日颁布的《护军使暂行条例》规定，分为没有省军政机关省区和设有省军政机关省区两种。前者实际上成为该省最高军政机关，其职权、地位、组织与其他省军政机关相同；后者所辖范围和职权只限于该省一定的区域，其编制和员额较小。如1914 年5 月28 日陆军部呈准护军使署只设军务、军需两课及军医、军法官各1 人。护军使署的首脑为护军使，个别地区也有设副使的。镇守使的设立，是北洋政府统治者为了笼络地方有实力的军阀，以及镇压边区和城市人民。因此，设立镇守使署的地区，大都在边疆和重要城市。如川边镇守使署、上海镇守使署等。其首脑通称镇守使、副使，但副使的设立，主要根据情况而定。
镇守使署组织体制，按照1913 年9 月5 日公布的《镇守使署条例》规定，一般设参谋长、副官长、参谋、副官及军需、军医、军法等官与书记。除此而外，还有一种较为特殊的镇守使署，它的职权和组织均不同于一般。如晋西镇守使署不仅管理军政，而且还兼办屯垦、禁烟等行政，所辖区域又系蒙汉杂处，因而它的组织，除一般使署设置外，还增设秘书，并分置两科。上述两种不同的使署，虽是一种临时性军政机关。但掌握这两种使署的军阀，通常都由所在地握有兵权的陆军师长、旅长兼任。他们利用这种机构不仅可以称霸一方，号令一切，鱼肉人民，甚至可以单独或联合起来干预中央政府的活动。所以，这类机关在北洋政府地方军政机关中占有相当重要地位。
综上所述，北洋政府地方军政机关呈现下列几个特点：第一，制度极其复杂和混乱，机构权力也很大；第二，军政和民政机关名义上是并立，实际上民政机关往往受军政机关的支配，处于附庸地位；第三，军政机关和经制武装本非一致，却是混为一体，往往由武装部队长官充任；第四，地方军政机关实质上就是地方军阀割据的政权机关，不但可以任意对抗中央，而且可以随时宣布脱离中央，“独立自主”；第五，军阀势力发展之后，向外扩张，成为超出自身范围的超级机关；第六，争夺地盘割据形势出现后，在其军阀本身势力范围内，又会出现下一层的割据等。这类军政机关的出现，反映了半殖民地半封建中国社会的特有现象。
（四）特别行政区机关1913 年1 月，北洋政府正式确定在全国实行省、道、县三级政权的同时，11 月又确定在一些地区实行特别行政区制。所谓特别行政区，是指一些边疆和京师地区。当时增设的特别行政区有：热河、绥远、察哈尔、川边和京兆地方，其余如蒙古、西藏等地区，仍然保持清朝旧制。增设的特别行政区，其地位、性质与省相似或相同。
1.京兆特别行政区政府。
1913 年1 月8 日，北洋政府公布《划一现行顺天府属地方行政官厅组织令》。1914 年5 月，袁世凯政府内务部呈准将较远的四县划归直隶省管辖，确定顺天府所属为大兴、宛平、通县、良乡、固安、永清、安次（南东）、香河、三河、霸县、涿县、蓟县、昌平、武清、宝坻、顺义、密云、怀柔、房山、平谷等20 县，并规定行政完全脱离直隶而独立。10 月，又决定将顺天府划为中央所在地特别行政区，称京兆。同时颁布《京兆尹官制》，明确规定：特别行政区政府，称京兆尹公署，行政首脑称京兆尹。
京兆尹公署采取分科办事办法，下设内务、教育、实业等四科。后来增设财政分厅（1917 年4 月6 日改称财政厅），管理区内财政事务。
京兆尹由中央政府直接任命，管理本区巡防警备队，颁行单行法规，监督所属官吏，以及中央政府特别委任监督区内特别事宜等等。
2.热、察、绥特别行政区政府。
热、察、绥三特别行政区，在1914 年7 月6 日未公布《都统府官制》以前，仍沿用清末旧制。热河、察哈尔设都统，绥远设绥远城将军，管理军政和蒙旗事务。民政方面，热河、察哈尔属直隶，绥远则属山西。1913 年5 月曾在热河设立行政公署。《都统府官制》公布后，按新制规定，区别于省制，采取军政合一的都统制。在这种制度下，机关名称为都统府，首脑为都统。都统由中央直接任命，总揽全区军政和民政。都统府由都统、参谋长、参谋、副官、书记官组成，下设总务、军务二处。此外，还设有政务会议、财政分厅（1917 年4 月6 日改为财政厅），其中热河、绥远两特别行政区还设审判处，兼理司法。到了1928 年以后，三特别区正式建成热河、察哈尔、绥远三省，分别成立省政府。
3.川边特别区政府。
川边特别区政府与热、察、绥三特别区政府有很大的不同，设官分职也在不断变化。1912 年8 月为川边镇守使，管理军事。1913 年6 月改为川边经略使，管理行政。7 月改为川边都督。1914 年1 月，又改为川边镇守使，管理军政和民政，成为军政合一的制度。5 月，增设财政分厅，由镇守使兼任厅长。1916 年1 月，又将军政分开，在镇守使署之外另设道尹公署，专管民政，同时将财政分厅划归道尹兼任。这样，军政和民政虽然分开了，但道尹和镇守使之间关系，名义是平行，实际上隶属于镇守使之下，军政权力完全掌握在镇守使手里。为了使这一实际权力“合法”化，以“川边情况特殊，不宜实行军民分治”为由，川边镇守使“特请适用特别区章程”。经北洋政府内务、财政、陆军各部会商，于1916 年4 月3 日明确答复，并规定“川边道尹隶属川边镇守使”，从而使镇守使名正言顺地成为川边特别行政区的最高军政首脑。
1925 年2 月，川边特别行政区改名西康特别行政区，撤销镇守使署，另设西康屯垦使署，兼管民政。1927 年屯垦使署被刘文辉24 军接管后，又恢复旧制。1929 年春，成立西康政务委员会，办理民财各政。1935 年2 月，成立西康建省委员会，经过3 年多筹备，1938 年9 月，正式建成西康省，成立省政府。
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