最凡有二十一首。其初二首尚知貴敦也。其二首有申重可舉者。十有九事。一曰明考試。二曰公卿不拘為郡。二千石不拘為縣。三曰置上武之官。四曰議州牧。五曰生刑而死者。但加肉刑。六曰德刑並用。七曰避讎有科。八曰議祿。九曰議專地。十曰議錢貨。十一曰約祀舉重。十二曰天人之應。十三曰月正聽朝。十四曰崇內教。十五曰備博士。十六曰至德要道。十七曰禁數赦令。十八曰正尚主之制。十九曰複內外注記者。 　　盤庚遷殷。革奢即約。化而裁之。與時消息。眾寡盈虛。不常厥道。尚知貴敦。古今之法也。民寡則用易足。土廣則物易生。事簡則業易定。厭亂則思治。創難則思靜。或曰。三皇民至敦也。其治至清也。天性乎。曰皇民敦。秦民弊。時也。山民樸。市民玩。處也。桀紂不易民而亂。湯武不易民而治。政也。皇民寡。寡斯敦。皇治純。純斯清。奚惟性。不求無益之物。不蓄難得之貨。節華麗之飾。退利進之路。則民俗清矣。簡小忌。去淫祀。絕奇怪。則妖偽息矣。致精誠。諸求己。正大事。則神明應矣。放邪說。去淫智。抑百家。崇聖典。則道義定矣。去浮華。舉功實。絕末伎。同本務。則事業修矣。此初二首所謂尚知貴敦也。 　　誰毀誰譽。譽其有試者。萬事之概量也。目茲舉者試其事。處斯職者考其績。賞罰失實。以惡反之。人焉飾哉。語曰。盜蹠不能盜田尺寸。寸不可盜。況尺乎。夫事驗。必若土田之張於野也。則為私者寡矣。四布於野不可隱者喻惡不可掩也若亂之墜於澳也。則可信者解矣。亂朱子曰舟之截流橫渡者澳□內近水之舟登于陸不可信者喻善不可偽也故有事考功。有言考用。動則考行。靜則考守。此一首所謂明考試也。 　　公卿不為郡。二千石不為縣。未是也。小能其職。以極登於大。故下位競。大橈其任。以墜於下。故上位慎。其鼎覆刑焉。何憚於降。易鼎九四曰鼎折足覆公餗其形渥凶此言大臣廢壞國事刑之尚可何況降位若夫千里之任。不能充於郡。而縣邑之功廢。惜矣哉。不以過職絀則勿降。所以優賢也。以過職絀則降。所以懲愆也。此一首所謂公卿不拘為郡二千石不均為縣也。 　　孝武皇帝以四夷未賓。寇賊奸宄。初置武功。賞官以寵戰士。若今依此科而崇其制。置尚武之官。以司馬兵法。選位秩比博士。講司馬之典。簡搜狩之事。掌軍功爵賞。小統於五校。大統于太尉。既周時務。禮亦宜之。周之末葉。兵革繁矣。莫亂于秦。民不荒殄。今國家忘戰日久。每寇難之作。民瘁幾盡。不教民戰。是謂棄之。信矣。此一首所謂置尚武之官也。 　　或問曰。州牧刺史監察禦史。三制孰優。曰。時制而已。曰。天下不既定其牧乎。曰。古諸侯建國家。世位權柄存焉。於是置諸侯之賢者以牧。總其紀綱而已。不統其政。不禦其民。今郡縣無常。權輕不固。而州牧秉其權重。勢異于古。非所以強干弱枝也。而無益治民之實。監察禦史斯可也。若權時之宜。則異論也。此一首所謂議州牧也。 　　肉刑古也。或曰。複之乎。曰。古者。人民盛焉。今也至寡。整眾以威。撫寡以寬。道也。複刑非務必也。生刑而極死者。複之可也。如斬右趾本生刑也而改為棄市則極死矣斯則斬右趾之刑複之可也自古肉刑之除也。斬右趾者死也。惟複肉刑。是謂生死而息民。此一首所謂生刑而死者但知肉刑也 　　問德刑並用。常典也。或先或後。時宜。刑教不行。勢極也。教初必簡。刑始必略。事漸也。教化之隆。莫不興行。然後責備。刑法之定。莫不避罪。然後求密。未可以備。謂之虛教。未可以密。謂之峻刑。虛教傷化。峻刑害民。君子弗由也。設必違之教。不量民力之未能。是招民於惡也。故謂之傷化。設必犯之法。不度民情之不堪。是陷民於罪也。故謂之害民。莫不興行。則一毫之善可得而勸也。然後教備。莫不避罪。則纖介之惡。可得而禁也。然後刑密。此一首所謂德刑並用也。 　　或問複讎古義也。曰。縱複讎可乎。曰。不可。曰。然則如之何。曰。有縱有禁。有生有殺。制之以義。斷之以法。是謂義法並立。曰。何謂也。依古複讎之科。使父讎避諸異州千里。兄弟之讎。避諸異郡五百里。從父從兄弟之讎。避諸異縣百里。弗避而報者無罪。避而報之殺。犯王禁者罪也。複讎者義也。以義報罪。從王制。順也。犯制。逆也。以逆順生殺之。凡以公命行止者。不為弗避。此一首所謂避讎有科也。 　　或問祿。曰。古之祿也備。漢之祿也輕。夫祿必稱位。一物不稱。非制也。公祿貶則私利生。言月俸貶損則賄路行矣私利祿。則廉者匱而貪者豐也。夫豐貪生私。匱廉貶公。是亂也。先王重之。曰。祿可增乎。曰。民家財愆。增之宜矣。或曰。今祿如何。曰。時匱也。祿依食。食依民。參相澹。必也正貪祿。省閑冗。與時消息。昭惠恤下。損益以度可也。此一首所謂議祿也。 　　諸侯不專封富人。民田踰限。富過公侯。是自封也。大夫不專地。人賣買由己。是專地也。或曰。複井田與。曰。否。專地非古也。井田非今也。然則如之何。曰。耕而勿有。以俟制度可也。耕而勿有不得賣買由己以俟制度不得踰限也此一首所謂議專地也。 　　或問貨。曰。五銖之制宜矣。曰。今廢。如之何。今謂獻帝時廢者初平元年董卓壞五銖錢更鑄小錢是也曰。海內既平。行之而已。言卓既誅此制宜複曰。錢散矣。京畿虛矣。其勢必積于遠方。若果行之。則彼以無用之錢。市吾有用之物。是匱近而豐遠也。曰。事勢有不得。官之所急者穀也。牛馬之禁。不得出百里之外。若其他物。彼以其錢取之左。用之於右。貿遷有無。周而通之。海內一家。何患焉。曰。錢寡矣。曰。錢寡民易矣。若錢既通而不周於用。然後官鑄而補之。或曰。收民之藏錢者。輸之官牧。遠輸之京師。然後行之。曰。事枉而難實者。欺慢必眾。奸偽必作。爭訟必繁。刑殺必深。籲嗟。紛擾之聲。章乎天下矣。非所以撫遺民。成緝熙也。曰。然則收而積之與。曰。通市其可也。此言收五銖積貯亦不可或曰。改鑄四銖。曰。難矣。此言改鑄四銖以複孝文之舊亦不可或曰。遂廢之。曰。錢實便於事用。民樂行之。禁之難。今開難令以絕便事。禁民所樂。不茂矣。曰。起而行之。錢不可。如之何。曰。尚之廢之。弗得已。何憂焉。言或尚或廢其勢自有所不得已者厥後曹操為相還用五銖悅之言驗矣此一首所謂議錢貨也 　　聖王先成民而後致力於神。民事未定。郡祀有闕。不為尤矣。必也舉其重而祀之。望祀五嶽四瀆。其神之祀。縣有舊常。若今郡祀之。而其祀禮物。從鮮可也。謂禮物宜從省略禮重本。示民不偷。且昭典物。其備物以豐年。日月之災降異。非舊也。此一首所謂約祀舉重也。 　　天人之應。所由來漸矣。故履霜堅冰。非一時也。仲尼之禱。非一朝也。且日食行事。或稠或曠。一年二交。非其常也。洪範傳雲。六沴作見。若是王都未見之。無聞焉爾。官修其方。而先王之禮。保章視祲。安宅敘降。必書雲物。為備故也。太史上事無隱焉。勿寢可也。此一首所謂天人之應也 　　天子南面聽天下。向明而治。蓋取諸離。易系辭天之道也。月正聽朝。國家之大事也。宜正其儀。以明舊典。此一首所謂月正聽朝也。 　　古有掌陰陽之禮之官。以教後宮。掌婦學之法。婦德婦言按此當有婦容二字婦功。各率其屬。而以時禦序于王。先王禮也。宜崇其教以先內政。覽列圖誦列傳遵典行。內史執其彤管。記善書過。考行黜陟。以章好惡。男女正位乎內外。正家而天下定矣。故二儀立而大業成。君子之道。匪闕終日。造次必於是。此一首所謂崇內教也。 　　備博士。廣太學。而祀孔子焉。禮也。仲尼作經。本一而已。古今文不同。而皆自謂真本經。古今先師。義一而已。異家別說不同。而皆自謂古今。此處有誤仲尼邈而靡質。大聖已逝經無所質昔先師歿而無聞。先師已喪義無所聞將誰使折之者。秦之滅學也。書藏於屋壁。義絕於朝野。逮至漢興。收摭散滯。固已無全學矣。文有磨滅。言有楚夏。出有先後。或學者先意有所借定。無所征據臆見損益後進相友。彌以滋蔓。故一源十流。天水違行。而訟者紛如也。喻學者所傳背戾互相爭是也執不俱是。比而論之。必有可參者焉。此一首所謂備博士也。 　　或曰。至德要道約爾。典籍甚富。如而博之以求約也。語有之曰。有鳥將來。張羅待之。得鳥者一目也。今為一目之羅。無時得鳥矣。鳥喻道羅喻典籍道雖要也。非博無以通矣。博其方。約其說。此一首所謂至德要道也。 　　赦令權也。或曰。有制乎。曰。權無制。制其義。不制其事。巽以行權。易系辭文義制也。權者反經。無事也。問其象。曰。無妄之災大過。凶其象矣。不得已而行之。禁其屢也。初平至此凡七年而大赦者十可謂數甚故悅以此規之曰。絕之乎。曰。權。曰。宜弗之絕也。既曰權宜著非常典此一首所謂禁赦令也。 　　尚主之制非古也。厘降二女。陶唐之典。歸妹元吉。帝乙之訓。王姬歸齊。宗周之禮。以陰乘陽違天。以婦淩夫違人。違天不祥。違人不義。悅之叔父荀爽于延熹九年對策陳便宜以漢承秦法設尚主之儀以妻制夫以卑臨尊違乾坤之道失陽倡之義宜改尚主之制今悅複以為言殆其家門素所商講者乎此一首所謂正尚主之制也。 　　古者天子諸侯。有事必告於廟。朝有二史。左史記言。右史記動。動為春秋。言為尚書。君舉必記。臧否成敗。無不存焉。下及士庶。等各有異。咸在載籍。或欲顯而不得。或欲隱而名章。得失一朝而榮辱千載。善人勸焉。淫人懼焉。故先王重之。以嗣賞罰。以輔法教。宜於令者。官以其方。各重其盡。則集之于尚書。若史官使掌典其事。不書詭常。為善惡則書。言行足以為法式則書。立功事則書。兵戎動眾則書。四夷朝獻則書。皇后貴人太子拜立則書。光武置貴人為三夫人公主大臣拜免則書。福淫禍亂則書。祥瑞災異則書。先帝故事有起居注。漢時有禁中起居故明德馬皇后自撰顯宗起居注日用動靜之節必書焉。宜複其式。內史掌之。以紀內事。此一首所謂複內外注記者也。