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八〇

　　如他让威廉·努森这个产业界巨子和西德尼·希尔曼这个工会领袖共同领导生产管理局，任务是配合总统推动和控制战时生产。这样做符合罗斯福的个性，他不喜欢完全信赖某一个人，即使对霍普金斯也是这样。他喜欢自己是注意的中心，这套让手下人互不相容、互相牵制的机制使他更安稳地居中操纵，并轻易地使自己成为每个官员必需的盟友和伙伴。同时，这也减少了临时机构自我扩张或趋向衙门化的倾向，防止了任何联合起来反对他的可能性。

　　罗斯福在战时设置这些临时机构时，还总给人以授权含混、职能重叠的印象，这主要是从纵向考察得来的印象。在控制战时经济方面，罗斯福先是于1941年1月成立生产管理局。1年后又成立战时生产局，实际上已架空了前者。深孚众望的努森不愿在纳尔逊手下工作，气愤地扬言要回家不干了。罗斯福在众人劝说下仍不改初衷，而是约见努森来白宫共进午餐，努森罗列的数据表明他任内的工作无懈可击，但罗斯福仍和蔼地漫谈其他的事，其实他已经安排好了一切。午餐结束时，努森愿意继续效劳，并接受了总统授予的陆军中将的任命，实际上仍在同一个机构里主管生产。穿上军装的努森总让人觉得别扭甚至滑稽。

　　可是9个月后，罗斯福又在当初规定为最高战时机构的战时生产局的上面，设置了有权管辖它的经济稳定局。于是纳尔逊又面临着努森当时的难堪境地，当初纳尔逊这个位置人人想坐，甚至包括副总统华莱士。这些时隐时显的机构及其职能权限的重叠，不可避免地引起浪费、推诿、扯皮和延误工作。这些机构都直接对总统负责，他花在这方面的精力也显得太多了些。他麾下的预算局局长哈罗德·史密斯曾感慨道，总统是位反复无常的行政长官，也是历史上伟大的行政天才。总体而言，＂以这些公平和他们的贡献来衡量罗斯福，他作为一名政府首脑是名副其实的。”

　　罗斯福这样作还有另一层隐衷。自1937年贸然改造高等法院以来，他一直被几个方面的人指责为独裁野心膨胀的人，国会对他的警觉和戒备增加了。为了获得战时的权力，除了理直气壮地陈述其必然性和紧迫性之外，就是用临时机构这个招牌来打动国会。言下之意是，由应急的临时机构行使国会赋予他的权力，不久就将回归国会，不会造成稳定的权力倾斜的结构。不少议员也正是这样考虑的。

　　在罗斯福总统与他的政府内阁之间，还横亘着一个＂小内阁＂，它主要由罗森曼、伯恩斯将军、霍普金斯和总统的私人参谋长（私人总管）威廉·D·李海上将等组成。”小内阁＂在大战中日益得到总统的倚重，它经常出面平息各机构间的纷争。但就是在大战中隐然成为美国政府第二号人物的霍普金斯，也没有得到国会法令的正式认可。他忠诚于总统，能充分领会总统的意图；罗斯福需要一个既有理解能力、又守职本分的可靠的倾听者。霍普金斯在辞去商业部长的官职后，角色界定不明，他是总统顾问，又是总统私人特使，又有点类似于内阁的不管部长。他没有自己的办公桌，但在白宫二楼南边有一套自己的起居室。这就是罗斯福的领导风格。

　　战时体制还有一个重要的组成部分，即战时军事指挥体制。根据美国宪法第2条第2款，美国总统是合众国陆海军以及现役各州民兵的总司令。美国参战后2个月，华盛顿成立参谋长联席会议，由乔治·马歇尔将军、欧内斯特·金海军上将和陆军航空队司令阿诺德将军组成。它是陆、海、空三军的主要协调机构，直属于总司令。它随时向总司令报告军事战略事宜、武装部队人员需要、军用物资弹药的生产和分配情况及所有三军共存的政策问题。它下设几个重要的附属机构：副参谋长联席会议、联合秘书处、参谋长联合计划署（含作战计划委员会）、联合情报委员会（含经济作战局）、心理战联合委员会，其他还有如野战运输、通讯、后勤、气象、军需分配等附属机构。疑难问题一般由这些下属机构解决，专家们常被派往前线出任某一战区指挥官的高级参谋。

　　罗斯福统领全局，主要精力用于全球战略的筹划、与盟国协调关系以及制定战时外交政策并构想战后世界格局。重大战役的制订也要与罗斯福密切磋商，由他审定总政策和总目标后，由参谋长联席会议确定运输供应、装备分配和兵力配置，具体作战方案一般均由当地司令官制定。鉴于总统本人涉事太多，精力有限，罗斯福特任命李海海军上将为总司令的参谋长，实即由李海充当他与参谋长联席会议间的中介。罗斯福很喜欢直接去白宫里警戒最森严的地方——白宫地图室，以详细了解战争进程的最新情况。一批才识过人的年轻军官日夜轮流在这里工作，把接收到的军事电讯及时反映在各类地图上。为便于罗斯福坐在轮椅上查看，地图室的地图悬挂得很低，不同颜色的小旗和指示针标识出美国三军在全球的位置以及变幻莫测的战局。在地图室里，罗斯福就可以把命令经五角大楼联络中心发布到世界各地。

　　对于分布在各战区的美军司令官，罗斯福作为总司令有权直接任免或调换。参谋长联席会议也常向他举荐一些有潜质的军官和军功卓著的老将军，前者如50岁的德怀特·D·艾森豪威尔，后者如乔治·S·巴顿，都是由马歇尔陆军参谋长建议起用的。至于骄纵自负的道格拉斯·麦克阿瑟，是现代美军发展史上的特殊人物，自一战以来在军内就享有独特的地位，战前任菲律宾军事顾问，在珍珠港事件的前4个半月时出任美国陆军远东司令部司令。

　　在整个大战期间，参谋长联席会议的职责权限一直没有明确地规定下来。李海将军经常代表罗斯福出席联席会议，于是当然地主持会议，制定议程，签署主要文件和决议。李海在其回忆录里指出：由于缺乏对参谋长联席会议职权范围的明文规定，这就使得这一组织具有很大的灵活性，它可以根据战争情况变化的需要而变更其活动范围，这种变更往往同总统的想法有关，总统足智多谋，实际上通过这个机构直接指挥着这场战争。

　　另外，前所未有的大战为罗斯福扩大总统作为总司令的职能提供了充分的可能性。如他广泛而极限地行使总司令的职能，绕过国会以超龄军舰换取英国海军基地，允许美军开往格陵兰和冰岛，以总司令的身份加强和监控战时生产，发布行政命令划定＂军事区＂，将10多万日侨和日裔美国公民强行送进＂集中营＂。
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