第十二章 多数意见与当代民主

拥有无限权力的民选议会的弱点

    这个问题的关键在于，对适用于所有人的规则进行表决，与对那些只对一些人产生直接影响的措施进行表决，可以说是性质迥异的两回事。就那些涉及所有人的问题进行表决（例如就正当行为规则进行表决），乃是以一种持久且强势的意见（a lasting stong opinion）为基础的；因而也就与那种为了不确定的人的利益（常常也是为了牺牲他们的利益）；而对特定措施进行的表决颇为不同——在后一种情形中，投票者一般都知道，这种利益无论如何都是可以用公共资金来分配的，而且每个个人所能够做的 也就只有按其偏好来左右这项开支的用途。不论这种制度对于安排地方事物——在地方事物中，所有的人都相当熟悉他们所面临的问题——来说是多么方便，它在大社会中却注定会产生最为悖论性的结果，因为一如我们所知，大社会行政管理任务的数量之大。复杂程度之高，实乃是个人所无法全面了解的，即使是那些掌握了较丰富信息的投票者或代表者对此也无能为力。①

①参见Cato's Letters letter no 60 of 6 January 1721, 上引书, p. 121参见William Paley 文字 ( p. 21 above )。有关 Cato's Letters对美国人政治理想的影响，参见 Clinton Rossiter 所著Seedtime of the Republic ( New York, 1953 ), p. 141：

    只要人们去查阅美洲殖民地时期的报纸、图书馆目录和小册子，那么他们随时都会意识到：在殖民地时期的政治理念的渊源中，最流行的，引用最多的，最受尊重的乃是Cato's Letters，而不是洛克的《政府论》。

    代议政府（representative government）这一古典理论认为：

    当代表们所能够制定的只是他们本人及其后代也必须同样遵守的法律的时候；当代表们所能够提供的只是他们本人也必须承担各自份额的金钱的时候；当代表们施以损害他人的行为与众人同罪的时候，被代表人才可能指望得到善法（good law），才可能指望蒙受较少的侵害，才可能指望保有必要的节俭①

①见Cato's Letters, letter no.62 of 20 January l721, p. 128：

    那种认为只应当考虑多数之利益的观点，乃是一种错误的政府治理观念，因为在社会中，每个人在享用并保护其私人财产权的方面，都有权得到所有其他人的支持；否则，较多的人就可以出卖较少的人，并会瓜分较少的人的财产——在这样的社会中，所有息事宁人的人都无法受到保护，所以他们当中的许多人都会起来密谋反对多数；再者，在这样的社会中，一个人可以任意地处置所有的人，暴力也会得到赤裸裸的权力的认可。

    但是，由于“立法机关”的立法议员主要关注的乃是如何通过为特定群体谋取特殊利益的方式以确保得到并维持这些特定群体所提供的选票，所以选举这些立法议员的选民也就很少会去关 注其他人能够得到什么东西的问题，而只会考虑他们自己在这场 讨价还价的交易中可能谋得的利益。选民们一般只会同意把某种 东西给予他们并不怎么了解的人（而且还常常为此牺牲第三方群 体的利益），以作为满足自己愿望的代价，但是他们却根本就不 会去考虑这些五花八门的要求是否正义的问题。一般来讲，每个 群体都会随时同意用公共资金来满足其他群体的利益——即使是 不正当的利益，只要这种做法能够使这些其他群体也同意该群体 获得它自己认为有权获得的那些利益。这种交易过程的结果，显 然与任何人的正当观念不相符合，而且也与任何原则不相符合， 因为这种结果并不是以功过的判断为基础的，而是以政治权宜之策为依据的。它的目的注定会不断变化，并把瓜分那些从少数人手中勒索来的财物变成它的主要目的。这实是不受约束的“干预主义的”立法机构所采取的那些行动的必然结果；实际上，代议民主制度（represnetative democracy）的早期理论家早就洞见到了这个问题。①即使在今天，还有谁会煞有介事地宣称说，在现代社会中，民主的立法机构之所以向如此之多的特殊利益群体提供各种各样的特殊补贴、特权和其他好处，乃是因为这些立法机构认为这些要求是正义的？保护甲方以使其免遭价格低廉进口产品的竞争；保护乙方以使其免受训练较差的业主所采取的让利销售行为的影响；保护丙方以使其不致降薪；保护丁方以使其免遭失业；所有这一切都显然不是出于普遍利益的考虑，而不论这类保护措施的鼓吹者们如何煞有介事地宣称说这就是为了普遍利益而采取的措施。此外，选民们之所以准备支持这些人的要求，主要也不是因为他们相信这样做符合普遍利益，而是因为他们想得到提出这些要求的人的支持。我们在本书第二卷中讨论过的那个“社会正义”神话，在很大程度上就是这种特定的民主制度的产物，因为正是这种民主制度使得那些代表必须为他们给特定利益群体提供的益处捏造出一个道德上的正当理由。

①关于这个问题，请特别参见 R. A. Dahl, A preface to Democratic Theory ( Chicago, 1950 )和 R. A. Dahl and C. E. Lindblom, Politics, Economics,and Welfare ( New York, 1953 )。

    一如我们所知，每个想得到多数支持的党派都会因为某些特定群体掌握着改变力量均势的选票而不得不允诺给予这些群体（农场主、农民或工会）以特殊利益；因此，如果多数总是满足特定群体的特殊利益，那么人们也就真的会越来越相信，这种做法在某种意义上必定是正义的——就好像这种做法真的与正义（或任何一种道德观点）有什么关系似的。值得我们注意的是，在现行制度中，每个小利益群体都能够实施它所提出的要求，但是它所依凭的方式却不是说服多数并使多数相信它提出的要求是正义的或公平的，而是对那些已得到人们基本同意的核心群体施以威胁，即如果不满足它所提出的要求，那么它就会拒绝给予它 们在试图成为多数时所必要的支持。据此我们可以说，那种妄称民主的立法机构实是因为它们相信使如此之多的特定利益群体在今天享有特殊补贴、特权和其他好处是正义之举而采取了这些措施的说法，实在是滑天下之大稽。尽管技术高超的宣传偶尔也会 感动一些代表特殊利益群体的心肠较软的人士，尽管立法者声称 他们一向是基于正义行事的那种说法也肯定会蒙蔽一些人，但是 那种被我们称之为多数之意志的投票机器所产生的结果，却必定是与多数人所持有的任何正当观念不相符合的。

    有权给予特定群体以好处的议会，肯定会变成这样一种机构，其间，起决定作用的乃是多数之间所进行的讨价还价或交易，而不是就不同主张的是非曲直所达成的实质性共识。①从这个讨价还价过程中拟制出来的“多数之意志”，不过是一种以牺牲他人的利益为代价而有助于其支持者的协议。正是由于人们意 识到了政策在很大程度能上取决于决策者与特殊利益群体之间所达 成的一系列交易这个事实，这才使得“政治”在普通大众的心目 中变得如此之声名狼藉。

①有关康德这句话的背景材料和上下文，请参见本书第二卷第9章开篇的征引文字和相关注释。

    的确，一些品格高尚的人认为，政治领导人应当全身心地 关注公益事业，因此，在他们看来，那种不断向特定群体施以小恩小惠或馈以厚礼的做法，都是赤裸裸的腐败现象；而他们所认 为的腐败现象之一便是这样一个事实：多数政府（majority government）所提供的并不是多数真正想要的东西，而是构成多数的 每一个群体为了谋取其他群体的支持以求得到自己想要的东西而 必须同意给予这些其他群体的好处。情势之所以变得如此，实是 因这种现象在今天已被人们视作是日常生活中的当然之事所致； 诚然，一些理想主义者对上述那种腐败现象进行了猛烈的抨击， 并且认为只要人们再诚实一点，上述那种现象就完全可以避免， 但是那些资深老练的政客们对于这些理想主义者的态度却无动于 衷，反而只是可怜他们，因为在那些政客们的眼里，他们实在是太过天真幼稚了。我们必须强调指出的是，就现行制度而言，人们所持的上述看法和政客们所持的上述态度无疑都是正确的，而只有当我们把上述那种腐败现象视作是所有代议政府或民主政府所具有的一种不可避免的属性（an inevitable attribute）的时候，亦即把它视作是一种即使是最高尚最体面的人也无力抗拒的内在腐败（an inherent corruption）的时候，人们所持的上述看法和政客们所持的上述态度才是错误的。然而需要强调指出的是，上述那种腐败现象并不是所有代议政府或民主政府的一种必然属性（a necessary attribute），而只是所有依附于众多群体之支持的无限政府或全智全能政府的一个必然产物。之所以只有有限政府才可能是公平体面的政府，实是因为用以分配特定利益的普遍道德规则是不存在的，也是不可能存在的，正如康德所说的那样，其原因便在于“福利无原则可言，它只取决于意志的实质性内容，从而也就不可能有一项普遍的原则在”。①据此我们可以说，并不是民主制度或代议政府本身，而是我们所选择的那个全智全能的“立法机关”的特定制度才会使这种制度必定趋于腐败。

①或者在奥地利，工会联合会的领袖实是该国无可争议的最有势力 的人，只是他的通情达理才使得他所具有的这种地位尚能得到人们的忍受， 但是这种忍受肯定是暂时的。

    腐败的政府也一定是弱政府：由于执政的多数派无力抵御来自其内部之组成群体的压力，所以它就必须尽其所能地去满足它需要得到其支持的那些群体的愿望，而不论为此采取的措施对其他人有多大危害——只要这种做法不是太容易被人们察觉，或者说，只要那些因此而不得不蒙遭损害的群体所具有的影响力不是很大。尽管这种政府在压制某个少数派所采取的任何抵抗行为的方面强大无比，但是它却根本无力遵循一条一以贯之的行动路线，而只能像一个醉汉驾驶的蒸汽碾路机那样偏来摆去。如果任何更高层的司法机构都无力阻止立法机关给予特定群体以特权，那么这种政府就会蒙遭没完没了的敲诈勒索。这意味着，只要政府有权满足这些特定群体的要求，那么它就会变成它们的奴隶——正像在英国发生的情况一般，这类特定的利益群体居然有 办法使任何有可能把英国从经济衰退中拯救出来的政策都无法出 台。如果要使政府强大到足以维持正义和秩序的程度，那么我们 就必须砍断政客们的“丰饶角”（cornucopia），因为正是他们有着 这些“丰饶角”，这才使得他们相信他们能够而且应当“根除一 切不满之源”。①颇为遗憾的是，为了适应情势的变化而做出的每一次必要的调适，都注定会引起广泛的不满，而人们对政客的 要求也主要是使个人不必面对这些令人讨厌的变化。

①C.A. Crossland, The Future of Socialism ( London, 1956 ), p. 205

    一如前述，政府给予特定群体以特殊利益的做法并不是受 人们普遍接受的正义观念指导的，而是由“政治必然性”（political necessity）支配的。这种情形会产生一种不可思议的结果，因 为它极容易使人们产生这样一些错误的观点：如果某个特定的群 体因为能够左右选票的平衡而总是受到关照，那么它就会创生出 一种虚惑（原译:迷思（myth）），好像人们普遍认为该群体应当得到这种好处 似的。然而，如果我们因为农场主、小业主或都市工人的要求总 是得到满足而得出结论认为他们提出的要求必定是正义的，那么 这显然是极其荒谬的——事实上，这些群体的要求之所以总是得 到满足，只是因为缺少了这些群体中相当一部分人的支持，任何 政府都不可能构成多数。值得我们注意的是，实际情况恰恰与民 主理论所设想的情势相反对：多数并不为人们普遍接受的正当观念引导，而是去做它认为能保持其多数地位的事，从而能证明自己是公正的。（原译:接受的多数并不受人们普遍接受的正当观念的指导，而只是受那种因多数自己认为它为了捍卫社会的凝聚力而必须采取的进而被认为是正义的措施的指导）。今天，人们依 旧以为，多数的同意乃是证明一项措施的正义性（原译:一项措施之正义的证据），尽管多数中的大多数人对某项措施的同意常常只是他们为了满足他们自己 的那部分要求而付出的代价。有些事情之所以被视为是“社会正 义”（socially just），只是因为它们常常被这样认为而已，而不是因为除受益者以外的任何其他人经由对这些事情本身的是非曲折的辨识而认为它们是正义的。但是，不断迎合小派别的这种必要性，最终却产生了一系列纯粹无由的（原译:纯系仍然多变的）道德标准（purely fortuitous moral standards），而且还常常会使人们相信那些受到关照的社会群体真的有特殊理由应当受到这种关照，因为它们总是被挑选出来去享受这些特殊利益。有时候，我们也确实会听到这样一种论辩，即“所有的现代民主政府都认为有必要做这做那”，好像能用它来证明某项措施的价值，说明其不是某种特定机制的盲目后果。（原译:采取这种措施或那种措施；显而易见，这种论辩的目的乃在于证明现代民主政府所采取的某项措施是可欲的，而不是某种特定机制所酿成的一种纯属盲目的结果。）

    因此，现行的无限民主政府这种机器，炮制出了一整套新的“民主的”伪道德规范（pseudo-morals）；换言之，这些伪道德规范乃是这样一种机器的产物：这种机器使人们把民主政府惯常做的事情或者特定群体能够经由操纵这种机器而从民主政府中勒索到的东西视作是一种社会正义之物。今天，一如我们所知，有越来越多的人都意识到了这样一个事实，即由政府行动所决定的各种收人的范围正在日益扩大；然而，这种信息却只会使那些生活状况仍由市场力量决定的群体去效仿那些受到政府关照的群体的榜样而提出各种新的要求，要求政府向它们做出同样的保证，以确使它们获得它们认为自己应当获得的东西。某个群体的收人因政府采取的行动而得到的每一次增加，事实上都给其他群体提供了谋取同等待遇的一个正当理由。立法机关赋予某些群体以恩惠的做法，使许多群体都产生了希望得到同等待遇的预期，而正是这些预期构成了人们所提出的大多数“社会正义”要求的基础。