>>> 2005年第10期
近代县制问题的历史思考
作者：魏光奇
的三十多个省(区、直辖市)、两千多个县市统统捆绑在一起，无论如何措置也难以达到平衡。4、通过一定形式的选举产生公共权力，是现代民主的一项重要内容，而离开一定形式的地方自治制度，这一点便无从实现。
第二，解决政府权力制衡问题要多管齐下。公共权力的直接、间接民选是现代民主的一项重要内容，但必须认识到，在中国的历史文化传统背景下，选举容易产生某种倾向性问题。清末民初的地方自治选举和国民政府“新县制”下所进行的保长、乡镇民代表、乡镇长和县参议员选举，效果均不理想，在许多地方往往引起各种地方势力之间的争斗倾轧，而当选者则往往豪劣者多而廉正者少。出现这种情况的根本原因，在于中国社会具有很强的宗法色彩，多有以私利相聚的“朋党”而少有以“主义”相合的“政党”，而一般民众的政治意识也比较淡薄。在没有革命震荡的平常时期，中国民众一般只是对于各种直接关乎自身利益的公共事务有较高的参与意识和建言能力。而公共事务与人们的切身利益之间的关系越是直接，民众也就越是容易在它们面前陷于分裂和冲突，政客、土劣也就越容易播弄操纵其间以为个人或帮派谋私利。尤其需要注意的是，一种行政权力如果一方面因缺乏有效监督而可以用来为个人和帮派谋私利，另一方面又是经由选举产生，那么在这些选举中出现各种肮脏操作和激烈帮派争夺就根本无法避免。
有鉴于此，解决地方政府的权力制衡问题，须多管齐下，除试行各种选举制度外，更重要的是要在权力监督上做文章。在这方面，除了改善现行的“人大”和“政协”制度外，有两点是必须做的：其一，要培植各种地缘性、业缘性和志缘性民间组织，使得市民、县民、乡镇民能够以此来维护自己的合法权益，平衡相互之间的利益格局，抵制、对抗行政权力的违法运作，监督各级政府廉洁施政。1920年代阎锡山在山西推行村制时说，人民如果没有自己的“活体组织”，就会“弱受强欺，愚受智诈，寡受众暴，除向最不愿问之衙门求救，仰最不愿仰之劣绅土棍求指点外，别无他法。云官治，乃贪官污吏之实况；云自治，亦劣绅土棍之变名。”这番话是有见地的。其二，要切实落实宪法和其他有关法律关于公民言论自由的规定，允许新闻媒体在遵守法制的前提下无所顾忌、无所障碍地批评监督地方政府的行政运作，揭露其违法举措和腐败情事；允许市民、县民、乡镇民在不触犯法律的前提下，运用自己可以掌握的工具来表达意见，批评政府的施政。
第三，“官治”国家行政领域须注意和解决非理性倾向回潮的问题。前文已经述及，通过清末至国民政府时期的持续改革，清代县制非理性表现的两个主要问题——以私人势力履行公权和财政家产制，已经大致得到解决；人民政府执掌政权后的1950-1970年代，这两个问题已不复存在。但进人1980年代后却出现反复，其主要表现是：1、市县、乡镇机构恶性膨胀，而为解决这一问题所进行的机构改革，又往往只是简单缩减行政编制和经费而没有注意解决政府职能转变问题。于是，大量被精简的行政人员转入“三产”、事业单位或机关编外，却仍在承担行政职能、行使行政职权；有些机关、乡镇还自行聘用编外人员从事行政、执法工作。这些人员处于国家人事管理制度之外，靠各种行政、事业性收费和罚、没款项过活，而所在机关或所隶属的上级机关往往也靠这些人创收，这成为当前县乡基层吏治腐败的一个重要原因。2、自1980年代中期以来，为解决行政经费不足问题，允许各地(市)县、乡镇政府各部门以及一些事业单位依靠行政性收费、罚款、摊派来维持运作和人员收入，结果导致“小金库”和“预算外”、“预算外”资金遍地皆是，县、乡财政因此处于十分混乱的状态。这样一些做法，最初往往是作为节省国家财政开支和“薪酬与效益挂钩”的改革措施而出台的，但实际上完全是重蹈古代州县封建家产制财政的覆辙。
对于这类问题，如果不能痛下决心加以解决，吏治腐败的问题必将会日甚一日，我国的地方行政体制就会陷于一种极端落后的、中世纪式的状态之中，而根本不能适应经济、政治、社会现代化的需要。