首页 -> 2005年第10期
维宪或者违宪
作者：黄 卉
施罗德启动《基本法》第六十八条的背景并不复杂。他领导的“红绿联盟”一九九八年上台执政，二○○二年以三票的微弱优势留任，处境日难。最严重的指标就是，失业率持续上升，超过五百万的失业人数突破了选民的心理底线。政府推行的系列“基民盟连续执政十六年早该开始的（惧怕得罪选民而耽误了的）”改革政策，几乎无效。施罗德斥责反对党利用在联邦议院的多数优势，在过去七年中，对二十九项获国会通过的立法案投了反对票，比议院从一九四九年到一九九四年间提出的反对案总数还多。其实，二十九项遭议院反对的立法案中的二十八项，最终还是被通过了的。执政党的改革政策遭到的阻力，出自党内的绝不小于出自反对党的，正是由于修正乃至抛弃了社会民主党代表的社会公正原则，使该党的传统利益、稳定的社会基础政治力量分裂了。而且，施罗德有过很长的时间——整整七年——去改变困境，但都错过了。当反对党在议院取得“可使政府瘫痪的”多数，他只好以负责的态度，打出他手里的最后一张牌。
从经济萧条到政治涣散，没人敢说提前大选不是必然。但宪法学家可以说。他们惊呼：总理信任案违宪，万万使不得！“宪法危机”出现了。法学家、绿党议员魏讷尔·苏尔茨向总统喊话：“总统不能成为违宪的同谋。”他准备了诉状，当总统批准解散国会、大选提前，他就向设在卡尔斯鲁厄的联邦德国宪法法院提起诉讼，起诉总统决定违宪、无效。
七月二十二日，德国总统科勒在法定期限的最后一刻——在充分表现“深思熟虑”之后——批准总理解散国会的申请。德国新一届联邦议会选举（提前一年）最迟在今年的九月十八日进行。
总统站到政治家一边，捍卫宪法的责任留给了宪法法院，苏尔茨议员的状纸已经交到他们手里。这次，宪法法院不能像审理一般宪法案件那样一拖就是几年。政治家们没有在等候判决，巴伐利亚州州长史道白虽然说“宪法法院必须做出自主的决定，不能受任何他人意见的影响”，却又说，“如果宪法法院从法律角度认为提前大选违宪，后果将是严重的，对德国是不利的”。媒体偶尔提及“违宪问题”，注意力已在竞选战争上面。大多数法学界人士（包括“违宪论”者）相信，宪法法院不可能做出违宪判决。
对缺乏宪法实践的读者来讲，在法治国家，宪法法院如何在众目睽睽之下将“违宪”判作“不违宪”不好理解。德国总理信任案是解释这个魔术的最好例子。
国家法治，其关键一环是“依法判案”。从法律方法说来，就是三段论逻辑：法律规定是大前提，法律事实是小前提，大小前提对上号，大前提的结论就是法律事实的法律结果；大小前提“对号”主要看法律事实是否具备法律规定的前提条件——包括实体前提和形式前提。宪法法院审理总理信任案是否违宪也是这样。
《基本法》第六十八条第一款规定：“当总理（要求国会）表示对其信任的申请没有得到多数议员的支持时，总统可以根据总理的建议在二十一天内解散国会。一旦国会通过多数票选出另外的总理，（总统之）解散国会的权力即归消灭。”必须承认，光从字面理解，（这一次）是得不出总理和总统违宪的结论的。施罗德根据《基本法》第六十八条提出了信任案，没有得到国会的多数同意，继而他建议总统解散国会；鉴于目前国会的议席分配不可能选出新的总理，他同时建议大选提前。总统科勒在法定期限内批准总理申请，解散国会，大选提前。
德国法学界对总理信任案之形式合宪没有异议，争执在于实体前提条件的是否具备。第六十八条规定了什么实体前提呢？什么也没有。德国宪法学界一致认为，《基本法》第六十八条仅规定了总理通过信任案解散国会的程序，其实体条件不能从该条条文获得，而是从《基本法》的强调“政府稳定”、反对“议会自动解散制度”的宪法设计中获得。德国对“国会自动解散制度”怕得要死，实因历史教训沉痛。当年魏玛宪法规定帝国总统有首相附署即可解散国会，等于无需实体前提，所以魏玛共和国国会前后被解散七次，最终导致纳粹党和希特勒上台。
后来的德国《基本法》吸取魏玛宪法的教训，极度强调政府的稳定，设置了相应的保障制度：全国大选每四年一次，选出（在国会中占到多数席位的）执政党和总理，任期四年，到下一届大选方得更替。例外仅限于总理在任期内丧失国会多数支持的情况，其一是《基本法》第六十七条规定的建设性不信任案，即国会（准确地说是反对党）倒戈总理、解散政府，其二就是第六十八条的总理主动申请解散国会之规定。需注意，想要靠反对党利用第六十七条的“建设性不信任案”拉总理下马是很难的，因为必须经由议员多数表决选出新的总理，否则总理除非自己辞职，不然有权也有义务“赖着”。《基本法》第六十八条一样，虽然没有规定实体条件，仅形式条件就够苛刻，总理想要解散国会必须经过三个宪法机构，即总理、国会和总统的一致配合。尤其是，第六十八条授予总统（与宪法基本理论有冲突的）自由权衡的实权，含义是，非民选总统有权否决民选总理以及国会的一致决定。这里不论总统实、虚权限之理论争议，只关注德国宪法的制订者欲将“国会自动解散制度”的可操纵空间限制到最小限度的明确愿望。
《基本法》第六十八条的实体条件究竟是什么呢？按照德国宪法学界的公认，总理启动《基本法》第六十八条之解散议会程序必须是：“总理的议会支持率下降至执政难以为继的地步，即总理在联邦议会中的行动能力受到严重妨碍甚至瘫痪，因为他根本无法有效地推进他通常以获得议会多数支持才得以贯彻的政策。”这个适用第六十八条的实体条件，由宪法法院在一九八三年总理信任案的判决要旨中提出。就法理而言，宪法法院的判决在构成“宪法习惯法”之前——判决如何变成“宪法习惯法”，德国宪法学界意见不一，但可以肯定，一次判决还构不成“司法习惯法”——连间接法源效力也没有，但其既在，同意不同意都得严肃相待。持施罗德信任案之违宪论者没有另辟蹊径，他们因循宪法法院确定的适用条件，认为施罗德尚未落到执政“难以为继”的地步。他在国会中还是“多数总理”，反对党能在议院构成障碍，迫使诸多法案需经几次反复才能通过，但事在制度框架之内。议会民主议决程序或者迟缓碍事，这恰恰是议会制民主的核心设计。不信任案的最终通过所证明的，不是施罗德在国会中的行动能力丧失，而是他还有“行动能力”；北威州选举失利是施罗德启动第六十八条的直接原因，州选举失利不影响他领导的执政联盟在国会中的多数地位；德国总理的当选是以国会多数票为条件，如果要将在议院的多数势力附加为“总理行为能力”的基础，德国总理的选任制度就得重新设计。
[2]