首页 -> 2005年第11期
变革时代的英国宪政经验
作者：夏彦才
其二，对英国宪法“有效秘密”的揭示：立法权和行政权的“完全融合”。
在白芝浩所处的时代，流行的英国宪法理论认为，英国政制是一种“分权”与“制衡”的政制。洛克将英国的主权分成了立法权、行政权和外交权三个部分，欧陆的启蒙思想家们也认为，权力的分立是英国政制的特征，至少在英国政制中得到了体现。但是，倾心于发现英国政制中真切的“事实”的白芝浩力排众议，认定“英国宪法的有效秘密可以说是在于行政权和立法权之间的紧密联合，一种几乎完全的融合”(62页)。这可以说是白芝浩对英国政制最敏锐、最富洞察力，也是最有价值的一项发现。当代宪政学者们依然在探讨的“融权制”就起源于此。
如上所述，白芝浩在论及英国政制的最终权力来源时，认定民选的下院即平民院是最终的权威。顺着这个思路，后来的戴雪总结出了英国宪法的第一大原则，即“议会主权”。但是，白芝浩并没有止步于此，而是从实际的政治实践中进一步挖掘，并发现了英国立法权和行政权的“完全融合”这一现象。
所谓“融合”，不是指立法权对行政权的吸收，而意味着二者的融贯。这就意味着对绝对“议会主权”的某种偏离，或者说某种调制。
白芝浩进一步指出，英宪中这两种权力的奇妙融合的连接点是“内阁”。“内阁”是一个“新词汇，意即一个被立法机构选以充任行政机构的委员会”，“一个起连接作用的‘连字号’，一个起紧扣作用的‘扣子’，而被连接和紧扣的是国家的立法部分和行政部分。从它的起源上讲，它属于这一部分；而从所起的作用上讲，它又属于另一部分”（64页）。
内阁虽然是议会的一个委员会，但按照英国宪法的惯例，它又有解散议会的权力。内阁的解散权使它成了奇特的东西：“它是一个被创造物，但是它有权毁掉它的创造者。它既是一个由立法机构任命的行政体，又是一个可以消灭立法机构的行政体。它是被造的，但它可以破坏；从起源上讲它是派生的，但在行动中它却具有毁灭性。”（60页）白芝浩将英国内阁的这种解散权称为对平民院单一主权的“调制器（the modulator）”，认为这个“调制器”是英国宪法得以成功运行的两个部件之一（另一个部件是“安全阀”，即内阁首相对贵族院议员的册封权。随着贵族院在英国一系列的宪政改革进程中地位的下降以及这种册封权最终的取消，“安全阀”在当代英国政制中的意义已经不大）。“调制器”之所以必要，是因为作为主权者的平民院不是完美的。白芝浩将平民院的缺陷总结为三个方面：多变性、党派性和自私性。“调制器”的存在是英国行政权和立法权高度融合的显要例证。
其三，对政治家在宪政变革时代“引导作用”的强调。
英国学者对英国宪法的论述一般从三个学科方向展开：一是从法律方面，代表人物是布莱克斯顿和戴雪；二是历史方面，代表人物是哈兰(Hallam)和弗里曼(Freeman)；三是从政治方面，代表人物就是白芝浩。白芝浩审视英国宪政的独特视角除了上述从政治传统和心理层面解析英国宪法的实际运作的一面以外，还突出地表现在他对变革时代英国宪政改革方面政治家的“引导作用”的强调上。
《英国宪法》首版于一八六七年，七年后再版时，白芝浩加写了一篇长长的“导言”。在这篇导言中，他从政治的角度对这个变革时代的英国宪政的运行情况进行了系统的理论总结。在论及促成时代变革的主导因素时，他没有把这个因素归结于改革法，而归结为政治家的换代和对民众的引导。
从法律的角度看，英国十九世纪的宪政进步是接二连三的议会改革法的结果。一八三二年的第一次改革法使资产阶级获得了选举权，一八六七年的第二次改革法又使工人阶级获得了选举权。通过这两次改革，英国的政治舞台上就有国王、贵族、资产阶级和无产阶级等多元的政治力量。自此以后，英国的社会变革便踏上了一种“合法化”轨道——各种政治力量争取权利和完善权利的斗争被限制在改革和完善议会制的框架下进行。经过二十世纪几次进一步的改革，普选权在英国变成了现实。至此，英国社会在避免了法国式的暴力革命的情况下，通过渐进的宪政改革既保存了传统的自由，又实现了充分的民主。因此，从法律的角度看，促成这种宪政进步的就是一系列的改革法。但是，惯于从政治的角度分析英国宪政的白芝浩道出他独特的看法。
写这篇“导言”时，第二次改革法已经实施了七年。但白芝浩表明，尽管他无意争辩说像一八六七年改革法这样的一次重大的制度创新不会产生重大的效果，但是他认为这种效果到那时为止尚不为人们所知。“一八六五年以来有目共睹的巨变从严格意义上说肯定不是由它引起的。”他认为，这些巨变是由政治家的“代际过渡”所导致的“政治精神”的变化所致。“即便没有改革法，这个单一的原因也会引起巨变。”（8页）
在白芝浩看来，代际过渡中政治家们所主导的政治精神的变化自然能够促成社会的变化。在按照改革法刚获得选举权的多数选民和主导改革的政治家们之间，白芝浩以罕见的坦率表明，他“极其害怕新选民中的那个无知的大多数”（22页）。这并不是说他反对这些新选民获得选举权，而是说他认为他们并不知道如何行使选举权。这就需要政治家们的引导。“新获得选举权的阶层并不比旧有的阶层更少需要贤达者引导。相反，新阶层更需要引导。”（11页）接着，白芝浩写出了一段后来被戴雪整体援引在《英宪精义》“导言”部分的强调“政治家们的责任”的著名段落：
同时，我们的政治家们碰到了好多年来未能碰到的最好机会，也承担着最大的责任。他们不得不引导新的选举人行使其选举权，还得静悄悄地予以引导，不留痕迹。一个自由国家的主要政治家们一时拥有巨大的权力。他们为人类的对话定调。是他们通过一两次演讲决定很长一段时间以后将说些什么和写些什么。他们连同他们的顾问们制定他们党的纲领——美国人称之为“平台”，在这个平台上，他们和与他们相关联的人将在政治角逐中表明他们的立场。正是通过这种纲领以及通过由不同政治家们提出的各种纲领的比较，世界才形成它的判断。普通人的心智很难自行定位它要关注哪些政治问题；它充其量只能就人们向它提出的问题进行像样的判断；它几乎从不确定其主题。在确定这些问题将事关何种东西的问题上，政治家们承担着特别重大的责任。如果他们提出的问题使处于人类低层的人们情绪化；如果这些问题有可能被那些低层人弄错；如果这些问题使这些低层人的利益与整个国家的利益不一致或者相冲突，他们将贻害无穷。这个国家的前途有赖于一项精巧实验的正常运行，而他们可能使出浑身解数去败坏这场实验。就在那些对政治感到陌生的无知人们渴求摆到他们面前的问题是有益的也只能是有益的问题时，政客们提出的却是些有害的问题。他们可能提出一些将穷人作为一个阶级捆绑在一起的论题；提出一些可能煽动穷人起而反对富人的论题。对这些论题的讨论将使穷人们以为某个新法会使他们过上舒适的生活——是现行法使他们过得不舒服——以为政府手里控制着一笔用不完的资金，它可以将这笔钱发给那些现在需要钱的人，而不致在他处造成另外的更大短缺。如果穷困的选民们的首要事务是力图建立起一个“穷人的天堂”，他们倾向于幻想这种天堂，而且他们倾向于认定他们能够建立这个天堂——那么现在刚开始的这场政治实验将注定要失败。广为配发的选举权礼物对于整个国家来说将是一场巨大的灾难，对于那些得到礼物的人来说同样是巨大的灾难。
戴雪意识到这位“天才人士”的悲观主义警告的分量是五十年后的事。到了二十世纪后期，“福利”重压下的英国精英们也开始普遍意识到了白芝浩这段话的分量。
中国是一个成文宪法国家。但稍有点现实主义精神的学人都会发现，中国的宪法文本与其实际效果之间存在着更大的反差。对于那些惊讶于这种反差的人来说，白芝浩的“政治宪法”所开创的独特宪政审视路径应该有相当的吸引力和启示作用。
（《英国宪法》，白芝浩著，夏彦才译，商务印书馆二○○五年三月版,20.00元）
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