首页 -> 2001年第4期
联合国乐章中不协调的奏鸣
作者：■牛大勇
肯尼迪的退让
在美台关系日见疏离、纠葛丛生的情况下，为了更好地在一系列问题上阐明美国的立场，同台湾当局达成谅解，腊斯克决心邀请蒋经国或“外长”沈昌焕来华盛顿访问一次，由肯尼迪当面锣对面鼓地同台湾讲讲清楚。
蒋介石起初曾考虑派蒋经国访美。的确，蒋经国具有许多别的人选不可比拟的特点：可以推心置腹地同乃父蒋介石交流想法，实际上是老蒋的接班人，同美国政军情报各界有密切关系等等。但是，面对美国方面频频施以高压，蒋介石愤而取消了蒋经国访美之议。
美国决策层迫不及待地决定向台湾当局摊牌。国务院6月30日电令庄莱德晋见蒋介石，挑明美国在中国代表权、外蒙古、廖文毅赴美签证等问题上的态度。蒋介石再度冷峻地回答：民国政府不排除变更延期案的可能性，但宁肯退出联合国也不会接受“两个中国”的安排。
台湾当局对美国在外蒙古、廖文毅签证等问题上的做法感到惊讶，又怕美国在联合国中有不利台湾的举动。尤其震惊于美国在这些关系重大的事情上，不待与台湾协调一致，就要自行其是。在美台交涉面临僵局的情况下，蒋介石又拿出四十年代的老手段，绕开正常的外交渠道，另辟蹊径去“疏通”。
这次牵线搭桥的又是美国中央情报局台北站长克莱恩。他7月7日径向肯尼迪的国家安全顾问邦迪报告：国民党人“正处于五年来最惶惶不安的情绪中。他们生活在一个很奇特的世界中：只有美国把他们和灾难隔开。因此美国态度上最微妙的变化迹象，对他们来说都可能是生死攸关的”。他们“对美国深感愤慨，准备自己单独冒险，包括进行自杀性地反攻大陆，否决外蒙加入联合国案，并在联合国其他问题上给美国做梗。蒋委员长亲自决定取消原订的蒋经国的访美计划”。克莱恩担心搞不好会发生决裂，蒋会让美国重蹈马歇尔、艾奇逊的覆辙。他抱怨国务院给蒋“生硬地上了一课”，事先未经充分磋商就强加于人，造成蒋对国务院极不信任。克莱恩和邦迪建议肯尼迪亲自写信引导蒋正视面临的严峻难题，不要否决蒙古入会，同时也要对台湾的“反攻”意图表表“同情”，暂时放弃同蒙古建立外交关系的打算。
美国太平洋舰队总司令也报称，据研判，蒋有单方面采取军事行动，向大陆空投特种部队的迹象。
蒋介石不惜铤而走险，拼个鱼死网破的姿态，吓住了美国总统。肯尼迪考虑再三，为了保证联合国代表权问题顺利过关，决心在蒙古和廖文毅问题上向台湾当局让步，暂缓同蒙古建交及发给廖文毅入境签证。
他急忙查问国务院哪一级批准给廖发签证。腊斯克回答是他亲自决定的，主要理由是：拒不给流亡者发签证，违反美国的传统；在压力（即便是友邦的压力）下这样做，更错。富布赖特参议员等人长期以来一直大力促请国务院办理此事，签证就是这样批准的。
肯尼迪随即于7月14日写信给蒋，澄清“误会”。说明他已下令暂不发给廖文毅访美签证。美国虽然认为在中苏之间的蒙古派驻“自由世界”的代表，在战略上有利，但考虑到台湾的反对，可以延缓对蒙古的外交承认。然而，台湾若否决蒙古入会案，将对中国代表权问题发生不利影响。此外，美国也不相信延期讨论的策略今年还能成功，必须另寻善策，改取“重大问题”方案似乎较好。他再次建议派蒋经国或另一个“完全可信赖”的代表前来华盛顿，磋商面临的战略和策略问题。
陈诚访美
蒋介石终于答应派他的“副总统兼行政院长”陈诚访美，主要目的除了要获得美方坚定维护台湾当局在联合国地位的保证之外，还想进一步推动美国牵头拼凑一个包括台湾在内的亚洲反共联盟，并阻挠美国同蒙古发展关系。
7月31日，陈诚刚抵达华府，肯尼迪即予接见并讨论了联合国中国代表权问题。为了迎合对方，肯尼迪不再讲美国的基本目标只限于保住台湾席位，却宣称美国的政策是要采取一切手段防止中共进入联合国，问题是怎样才能获得多数国家的支持？他告诫这位总以为只要美国以强硬立场支持就万事大吉的盟友：计算联合国的票数必须现实，别把不属于我们的票算成赞成票。我们可不想在联合国以几票之差败北。陈诚虽然主张坚持延期战术，但是拿不出争取多数票的有效方案。
8月1日继续会谈时，台北驻联合国代表蒋廷黻大概觉得这位字“辞修”的顶头上司实在有些“辞羞”，竟不顾礼节，越过陈诚直接发难，责怪美国虽在欧洲对共产主义采取坚定立场，在亚洲却一再退让。肯尼迪反驳：1945年以来美国在亚洲打过仗，在欧洲却没有。蒋逼问：那么美国能不能保证对蒙古的政策与对波罗的海各国一样？肯尼迪表示，美国可以不再继续与蒙古谈判，但苏联和非洲一些国家把蒙古和毛里塔尼亚加入联合国的问题绑在了一起，如果美国或台湾否决蒙古入会，非洲国家将迁怒于台湾，从而可能支持中共入会，甚至不惜逐走台湾当局。他反过来责怪这些不自量力的朋友：“你们不能什么都想要”。
台湾当局恰恰是什么都想要，既不想让中共入会，也不想让蒙古入会。但怎样才能两全其美呢？对不起，没有切实可行的办法。陈诚赖以游说的资本，仍然是反共意识形态。他强调台湾当局誓死反共抗俄，美国若承认蒙古，则将提高苏俄和共产世界的威信。他还抛出一个大计划，声言对自由世界来说，重要的是应形成更大的团结和更强的组织以对付共产阵营。因此需要在亚洲自由国家之间建立永久性的参谋机构。他的政府已就此拟订了方案，译成英文后即呈送腊斯克国务卿。接着他就鼓吹了一番这个计划多么符合美国和自由世界的利益，如能尽快采纳，将解除美国的一些忧虑。
美国立即讲明自己需要解除的忧虑是什么。针对台湾正在准备中的“反攻大陆”，腊斯克提醒道：1954年美台共同防御条约及其换文中清楚地载明，只有经过双方协商一致，才能使用武力。肯尼迪进一步强调：双方就任何可能引起军事反应的行动密切协商，是最重要的事。为了使台湾方面不致有丝毫误解，他索性直言相告：“我们必须小心谨慎，不要卷入基于希望而非事实而对中国大陆采取的行动中”。陈诚对此没有躲闪的余地，只好保证台湾当局一诺千金，言必有信，从未违反、也不打算违反条约。
话题转到廖文毅签证风波。陈诚说廖文毅本无足轻重，但是台湾有些人认为，美国人想把廖弄到美国扶植起来。肯尼迪否认美国想扶持廖成个气候，实际上很少有美国人听说过廖。腊斯克在旁解释，美国现在可能有500人听说过廖，但如果他的签证问题闹成了人权风波，就可能会有一亿美国人知道他了。
陈诚又提议合作加强对大陆的情报战和心理战。肯尼迪强调美台双方必须确认是否最充分地掌握了有关大陆的情报。言下之意，在没有掌握充分情报之际，不得轻举妄动。陈诚连忙摆出曾任三青团首领的“老资格”，表示尚有三万忠实信徒潜伏在大陆。但在追问之下，又承认已经同潜伏大陆的“地下人员”失去无线电联络，只有通过港澳传信，台湾当局无法依赖大陆上那些缺乏全面组织的特务。但他坚称，对大陆同胞获得“最终解放”的信念从未动摇。
美国当然不能仅仅根据陈诚的“信念”行事。对于台湾反攻大陆的企图，美国坚持以“协商一致”的条约义务来约束台湾当局。对于台方后来送交的代号为“太平”的《西太平洋反共各国集体安全组织纲要》，美国也予以否定。
若就这次会谈的主题即联大中国代表权的策略问题而论，双方最终未能达成一致。尽管如此，陈诚访美还是有所收获。美方承诺了暂不再同蒙古谈判建交，暂不给廖文毅发签证，将在今年联大中尽最大努力保持台湾当局的席位，阻止新中国加入。台湾方面却未肯承诺对蒙古入会案不行使否决权。
8月2日，陈诚在五月花饭店备下美酒佳肴款待肯尼迪。肯尼迪则以甜言蜜语请陈诚回赠蒋介石：美国政府希望在今年联大中，尽最大努力保持民国政府的席位，并防止共产党中国加入。无论美台之间对于在联合国中应以何种办法避免失败为好，存在分歧，都应记住：两国政府在根本问题上是一致的。
美国既然在“根本问题”上把自己同台湾当局的命运连在一起，能够迫使蒋介石让步的砝码就不多了。另一方面，美国参议院7月25日以76比0票通过议案，众议院8月31日以395比0票通过议案，都重申支持台湾当局，反对新中国进入联合国。这样，肯尼迪政府在中国代表权问题上面临台湾和国会的两面夹击，进退余地也实在不大。
肯尼迪及其僚属同陈诚会谈后，感到若逼急了蒋介石，蒋可能会蛮干一气，不惜房倒屋塌，连自己带美国一块砸进去。为了避免在联合国的失败，美国只能继续说服蒋接受“重要问题”案，不要否决蒙古入会申请，以换取非洲国家的支持。肯尼迪甚至准备必要时由美国出面对蒙古入会投赞成票。同时他也还考虑建议联大设立一个委员会，研究中国代表权问题，明年向联大提出以“继承国方案”为基础的“两个中国”议案。
陈诚通过这次会谈，却得到一种印象：似乎肯尼迪本人强烈地支持蒋介石，而腊斯克在耍滑头。他把这个印象带给了蒋介石，使蒋认为美国总统与行政部门对台态度不同，这里有空子可钻。这种错觉助长了蒋在联大代表权问题上本来就很顽固的立场。
分道扬镳还是协调行动
随着联大召开的日期临近，美国越来越急于取得台湾当局的让步。肯尼迪8月15日又给蒋介石去信，强烈反对台湾当局在蒙古入会问题上行使否决权。总统国安助理邦迪也出面向台湾当局说明，在总统、国务院、国会之间，并无可资利用的分歧。台湾必须认真考虑关于不得否决蒙古入会案的告诫，作为回报，美国愿尽力争取非洲各国支持台湾的席位。
台湾当局分化美国未成，自己内部却发生分化。叶公超暗中向美国透露：自己强烈支持改变台湾当局的立场，但希望美方不要把自己的态度报告台北。他实际上反映了台湾部分高层官员的想法。
肯尼迪试图向蒋介石发动最后一击。9月6日再度写信给蒋，对他顽固坚持要行使否决权“深感遗憾”，此举“将不可避免地给中国代表权带来很严重的后果。”肯尼迪的结论是：对这一问题的圆满解决，是防止中共今秋在联合国取代国民党政权的“决定性因素”。他以最后通牒的口气写道：“如果我们不能达成一致，我肯定你将理解我们必须保留选择自己认为是达到贵我共同目标的最佳途径的自由”。
9月13日，腊斯克向美国驻联合国代表史蒂文森大使下达了由肯尼迪批准的训令。大意为：（1）“美国在第16届联合国大会的目标有两个方面：阻止共产党中国入会，维持国民党中国的席位。”（2）促使一些国家，或索性由美国出面，提出中国代表权问题据联合国宪章第18款为“重要问题”的议案，需有三分之二多数通过才能变更。（3）对蒙古入会申请投弃权或赞成票，以助成毛里塔尼亚入会。并以此进一步争取原法属非洲各国支持美国在中国代表权问题上的立场。
但是，肯尼迪低估了蒋介石的犟脾气。直至联大开幕后，台湾当局仍顽固地向美国表示，宁肯破釜沉舟，退出联合国，也不会在蒙古入会和中国代表权问题上妥协。台湾岛内弥漫着不能退让的空气。国民党人对美国极为不满，不相信有必要调整在联合国的策略，生怕事态一发不可收拾，最终导致新中国进入联合国。
美台关系至此紧张之极。腊斯克恼怒地命令庄莱德正告蒋介石：“我们对中华民国政府的这一决定将不分担任何责任，并在必要时做出非常明确的澄清：尽管美方已尽最大努力，民国政府还是选择了在联合国里政治自杀的道路。”他要求庄莱德对台湾官员怀疑美国动机的任何表示都要做出“尖锐的反应”。针对台湾当局对美国的不满正在增长的说法，腊斯克反唇相讥：美国对台湾当局的不满也在增长。后者以其特有的愚蠢以为美国政府尚未尽力说服联合国成员。“如果民国政府官方试图发出信号，表示对美国的失望和愤慨，那么他们就犯了根本性的错误：他们以为民国政府对美国的看法是双方惟一关注的事情。应该提醒台北的某些人担忧一下美国对民国政府的看法了。我们几乎看不出民国政府为美中关系贡献了什么”。
如此尖刻的批评并未动摇蒋介石的决心。至9月底，表决在即，他仍顽固地坚持原定立场。又急又气的腊斯克抛开外交辞令，露骨地威胁道：如果台湾当局一意孤行，不幸的后果将影响未来的美台关系。台湾失去的不仅仅是国际组织的席位，更重要的是损害自己的对外关系，包括“美国保护台湾当局的能力”。
这番严厉的告诫总算震动了蒋介石。他10月2日向美国端出了自己最苦恼的七个问题，探测底蕴。其中蒋问：如果“民国政府”否决蒙古入会，美国会同“民国政府”断交吗？美国答复：不会，但双方关系将受影响。“民国政府”将失去非洲的朋友，随之失去在联合国和各种国际组织中的席位，国际上将出现纷纷承认新中国的潮流。蒋接着问：如果“民国政府”否决蒙古入会，而中共被联合国接纳，美国政策会是台湾目前地位不复存在，而视其为中共领土吗？美方未直接回答，只是说防止发生这种情况的最佳办法是保持“民国政府”在联合国的席位。
看来还得恩威并施。邦迪再次请叶公超向蒋转达一些动听的恭维，说肯尼迪很尊敬蒋介石，视蒋为英雄，总统和国务卿都无意改变同台湾的条约关系。这时，国务院也建议肯尼迪利用双十节五十周年的机会，再给蒋发一个“热情的个人信件”。
肯尼迪不仅发了热情的贺信，而且意犹未尽，又于10月5日致函蒋介石，强调自己亲自批准了对他那七个问题的答复。国务院对否决蒙古案的严重后果的分析，完全代表他本人的看法。他想同蒋交换保证：“贵方避免否决，我方避免在现在情况下对蒙古采取新的外交主动。”显然，他刻意用“现在情况”这一措辞来避免承诺将来不同蒙古建交。
蒋介石可不是个省油的灯，哪能轻易就范和让步？他强调自己若在蒙古问题上后退，将面临向官员、军队和民众做解释工作的艰巨任务，可能引起士气人心的大跌落，甚至会发生统治危机。为了向民众和立法院有个交代，他要求肯尼迪公开声明：美国坚决支持“中华民国政府”，将用一切手段包括必要时在安理会用否决权来阻止中共入会。只要有这种声明，他就准备放弃对蒙古入会的否决权。言下之意，得不到这个声明就不放弃。
这样的勒索把肯尼迪逼到了墙角。他考虑再三，只好先忍下这口气，答应以记者会的方式再次声明支持“中华民国政府”的代表权，反对新中国入会。但他不愿预言可能对此使用否决权，因为这将显得美国对“重要问题案”没有信心，从而损害各国的支持。另外，美国从长远考虑，一贯主张在纯属联合国席位证书的问题上不动用否决权。华盛顿一再传话给台湾方面：美国在这个问题上已经让步至极，忍耐至极。决策层也确实有人力主明年对中共入会应采取顺乎自然的态度，总统不必公开赞成“两个中国”。
在这番紧张激烈的讨价还价中，美国政府似乎比台湾政权更不愿冒失败的风险（准确地说，或许是新任的美国总统比强硬的国务卿更承受不起失败的指责），只好做出让步。肯尼迪答应给蒋介石一个秘密保证：如果任何时候美国的否决将有效地防止中共进入联合国，美国将使用否决权。但这一保证必须严格保密，蒋只能悄悄告诉几个最可靠的关键人物。如有泄露，美国政府将把此事作为“谣言”予以否认。邦迪也再度启用秘密渠道，绕开庄莱德大使，指令中央情报局台北站长克莱恩直接找叶公超（美方发现在同老蒋打交道时，这是个“极有帮助的人”）和蒋经国，向老蒋转达肯尼迪的意向。
蒋介石得寸进尺，表示乐于接受美方这一秘密保证，但此外还要求：（1）美国对蒙古入会案不得投赞成票；（2）肯尼迪应及早做出台湾方面所要求公开声明。若如此，台湾方面就答应对蒙古入会案不使用否决权。占尽便宜之后，蒋开始以特有的中国方式表现他的“宽宏大度”：提议肯尼迪不必以书面形式做秘密保证，只要由庄莱德大使口头转达即可。
10月16日，肯尼迪下令向蒋介石口头转达秘密保证：“我愿向您保证：如果任何时候美国的否决是必要的，并能有效地防止中共进入联合国，美国将行使否决权”。肯尼迪叮嘱：“这是我的政策，蒋总统有资格知道此事，但任何公开利用这个政策，将迫使此间予以外交否认。”他还向蒋通报了拟于18日做出的支持“中华民国政府”，反对中共进入联合国的声明内容。后来的历史证明，肯尼迪在此强调这是“我的”、而不是“美国政府的”政策，而且保留了一旦公开利用即予否认的权利，实在是老谋深算。
肯尼迪的决定遭到来自其政府内部的反对。国务院政策设计者们主张不能关上变更对华政策的大门，应研究一旦情势变迁，在什么条件下可以承认中国，当排斥中国于联合国外的目标不再现实时，可供选择的目标、策略和行动时机。
有意思的是，在交涉程序上逸脱常轨的美国，发现自己的对手也没按正常的程序决策和出牌：蒋介石拍板后通过蒋经国把实情告诉克莱恩，而把第一线交涉的叶公超和庄莱德都蒙在鼓里，蒋氏父子外交全然瞒住了台湾政要。美蒋双方显然都很珍视这一特殊管道的价值，相约严格保密，不宜滥用，只在必要时启用。更有意思的是，尽管蒋介石把官员们的激昂情绪作为不好转弯子的口实，迫使美国让步，叶公超却透露，蒋介石放弃对蒙古入会案使用否决权是大多数负责官员劝说的结果。
暂时的结局与长远的后果
10月25日，联合国安理会以9票赞成，0票反对，1票（美国）弃权的表决结果，通过了蒙古入会案。台湾当局未参加投票。27日，联合国大会通过第1630号决议案，接纳蒙古加入联合国。台湾当局未参加表决。12月1日，澳大利亚、日本、美国等提出议案：任何涉及中国代表权变更问题的议案都是“重要问题案”。15日此案以61票赞成，37票反对，7票弃权，被通过为联大第1668号决议案。
表面上看，联合国中国代表权问题引起的美台关系的这场危机，似乎是以双方的妥协而告结束。但是仔细分析一下，可以发现，实际上台湾当局几乎没有付出任何真正的损失。延期审议策略和否决蒙古入会，本来就不利于台湾。如果硬要付诸实行，势将严重动摇台湾当局在联合国的地位，甚至导致当年便可能将中国代表权问题列入联大议程并加以表决，而被台湾得罪的非洲国家集团的票数将对表决产生举足轻重的影响。
调整对华政策、实现同蒙古人民共和国的关系正常化，符合美国的战略利益。改取重要问题案的策略，也是暂时把中国代表权问题一拖再拖的惟一办法。由于美国把自己和台湾当局绑在了一起，使台湾当局在联合国的失败成了美国的失败，为了避免这种失败，只好反过来向台湾当局做出重大让步。不否决蒙古入会本来就有利于拉拢非洲国家投票赞成维护台湾席位，蒋介石却以此做筹码，迫使美国又做公开声明，又做秘密保证，还暂停了同蒙古的建交谈判。肯尼迪政府为此付出了战略利益上的代价：在今后一段时期内难以同新中国、蒙古等亚洲社会主义国家调整关系。但蒋介石放弃书面保证，只要口头承诺，也于十年后吞下了重文字契约，轻口头允诺的美国政要食言自肥的苦果。
对于中国来说，联合国代表权之争实际上不仅是一场在国际舞台上争取多数的斗争，而且是打破遏制，走向世界的重要一步。中国领导人当时是否考虑要走出这一步？现在还缺乏足够的资料加以研究。但总的看来，中国的立场要想得到多数国家的理解和支持，还需要时间做很多工作，中国领导人对此显示了充分的耐心。早在1960年1月，有关部门编印国际情况简讯，提到美国正逐步削弱蒋帮在联合国及其他国际组织的代表资格，蒋帮则大力增派驻联合国人员和设法恢复在其他国际组织的会籍。毛泽东看后写下一个批语：“蒋帮力争加入、恢复国际组织。我们相反，在三年、五年、十年内，对一切国际组织，毫不在乎，要美就我，我不就美。最后一定要美国服从我们。这种做法，可能较好些”。
美国当年在联合国和其他国际组织中对华政策调整的底线是“两个中国”，这是中国政府绝对不能接受的。而要美国完全接受中国的条件，暂时又不可能。于是毛泽东决心以反叛者的姿态，向以美国为首的西方国际秩序挑战，不惜大闹天宫，索性在相当长一段时间内，对加入联合国等国际组织表现“毫不在乎”的态度。以此向美国政府表明，你所要做的那种调整，我并不稀罕。我的条件，你必须接受，否则就对峙下去，闹个不休，直到实现“要美就我”、“要美国服从我们”的目的。
虽然在国际斗争的现实中，很少有一方完全将就对方、服从对方的情况，结局往往是双方的折冲与让步。但十年后中美在联合国较量的实际结果，是中华人民共和国取得代表中国的惟一合法席位，台湾当局的代表被迫退出联合国。“两个中国”、“一中一台”的方案被抛弃了。对美国来说，肯尼迪所设想的调整对华关系的方案是行不通的。对中国来说，是有没有可能使这一胜利结局早日出现的问题。■
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