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联合国乐章中不协调的奏鸣
作者：■牛大勇
1961：美台在联合国面临困境
在联合国中国代表权问题的斗争历史上，1961年是个重要的里程碑。美国和台湾当局这一年在这个问题上面临着失败的可能性。肯尼迪政府力图改取“重要问题”方案，蒋介石却力图顽固地坚守渐已失灵的“延期审议”战术。双方对于策略应否转换以及怎样转换存在着严重分歧，发生了一番紧张的交涉，从而在美台关系中引起了一场危机。另外，美国出于对“共产党世界”的战略考虑，有意同蒙古人民共和国建交并接受它加入联合国，苏联阵营又同一些非洲国家在蒙古和毛里塔尼亚加入联合国的问题上达成了一揽子交易，如果蒙古入会申请被台湾当局否决，毛里塔尼亚的入会也将被搁置，这些非洲国家将迁怒于台湾当局，从而影响到对中国代表权问题的态度。这些因素更增加了这年中国代表权问题的复杂性。
中华人民共和国政府成立后，在联合国席位问题上一贯坚持的立场是：世界上只有一个中国，台湾是中国领土的一部分。1895年台湾被日本占据。1945年10月24日联合国正式成立后的第二天，中国政府就根据开罗宣言和波茨坦公告的规定，在台北举行日军受降仪式，恢复了在台湾省的主权。1949年中国人民推翻了国民党政权，中华人民共和国政府成为代表全中国的惟一合法政府，理当享有中国在联合国的合法席位，并立即把已经被中国人民推翻了的前政府代表从联合国及其一切机构中驱逐出去。
从1950年9月召开的第5届联合国大会起，就在中国代表权问题上展开了激烈斗争。美国开始是在幕后导演各种活动，阻挠中华人民共和国得到在联合国的合法席位。从第7届联大开始，美国干脆自己出面，年复一年地提出“延期审议”或“不审议”中国代表权的议案，纠集多数成员国的通过，由此将新中国排斥在联合国之外，而让台湾当局在这里继续占据中国的席位。
这些年来，越来越多的第三世界国家加入联合国，会员成分起了变化，美国的指挥棒越来越不灵了。在1960年第15届联大上，美国所支持的对中国代表权的“不审议”案，仅以42票赞成、34票反对、22票弃权，勉强获得通过。有的国家（如巴基斯坦）同美国打招呼：今年为照顾关系，没投反对票，但这是最后一次了。不仅非洲国家（如尼日利亚）的态度在起变化，拉美一些国家（如巴西）也不想在此问题上再追随美国。在它们看来，中国共产党通过革命取得了政权，是一个既成事实。而它们自己的政权，也往往是先打破“法统”，建立“事实政权”，再取得国际合法地位的。否定新中国入会，也就从法理上否定了自己的会员资格。
肯尼迪政府1961年初上台后，立刻面临联合国的中国代表权之争。新班子清楚地认识到，在当年9月即将召开的联合国第16届大会中，继续运用“延期审议”中国代表权问题的战术，可能面临失败。一旦这个问题突破美国的刁难，列入大会程序，则成为一个“由谁来代表中国”的席位证书问题，到会成员国的简单多数即可决定此事。结果当然对实际上早已不能代表中国的台湾当局不利。肯尼迪虽然有一些逐渐调整对新中国的政策的想法，但是这位刚刚以微弱优势胜选的新总统，不敢在执政之初就冒挑发国内政治争端和损伤国际声望的风险。他很快确认，今年在此问题上的首要目标，是保住台湾当局在联合国的席位。于是，如何实现这一目标，就成了美国新政府煞费心机的难题。
大体说来，美国政府当时在这个问题上，有三种政策可供选择。一是继续坚持台湾当局是中国惟一的合法代表，排斥中华人民共和国恢复合法席位；二是由中华人民共和国和台湾当局在联合国各占一个席位，实行“两个中国”或者“一中一台”。三是以某种方式（不使用否决权）默认中华人民共和国是中国的惟一合法代表，听任台湾当局退出联合国。当然，第三种选择这时还不可能被美国政府采纳。
如果做第二种选择，虽然会有许多国家认为符合“现状”而予以追随，但是不会取得中国当事双方的认可，美国国内的亲台势力也不答应。如果做第一种选择，实行的方法又可以分为：（1）继续沿用快要失灵的“延期审议”策略，把中国代表权问题排除在大会议程之外。如前所述，这有失败的危险。（2）改取“重要问题”案，即把中国代表权的变更，说成是属于联合国宪章第18款规定的“重要问题”的范围，须由三分之二多数票通过，才能实行。白宫和国务院有很多官员倾向于采取这个策略。
一个中国还是“两个中国”
国际上一直有“两个中国”的主张。肯尼迪本人觉得：“虽然事实也许是台湾是个单独的国家，但是中华民国不会承认这个事实”。他倾向于在联合国有两个中国席位，但从国内政治考虑，又不能承受一上任就让“红色中国”进入联合国的指责。所以最初的想法是，今年力保台湾当局的席位，阻挠新中国进入联合国，明年再试图以某种方式推行“两个中国”。
由于这年能否阻挠中国恢复联合国的合法权利，对于美国的国内政治和国际声誉有重大利害关系，所以肯尼迪政府在同所有外国政要会见时，都把此事作为一个主要议题，阐明美国立场，谋取国际支持。正如腊斯克在说服蒋介石转变策略的最后关头，因失去耐心而向蒋抱怨的那样：“美国政府在与其他政府领导人进行的最高级会谈中，花在中国代表权问题上的时间远比其他任何问题都要多得多。”
确实，当年美国政界反华反共的气氛如此浓厚，即使是涉及策略转变和“两个中国”的动议，也会引起对“红色中国”可能最终加入联合国的恐惧。前总统艾森豪威尔在搬出白宫前，曾警告即将入住的新主人：他大体上会支持新总统的对外政策，但如果新政府企图承认北京或接纳中国大陆加入联合国，他就要站出来强烈反对。这股阴霾沉重地压在肯尼迪的心头。他在解释美国不能抛弃“中华民国”，将强硬反对“共产党中国”加入联合国的原因时，常常闪烁其词，自相矛盾。时而表示担心若提出允许中共入会的问题，美国政界就会发生分歧和对抗；若中共果真入会，联合国就会失去美国的支持。时而又抱怨中共所表现的对美国和他本人根深蒂固的敌意，是难以改善关系的一个重要因素。时而又承认，尽管中共的敌视是一个障碍，可如果不是出于国内政治原因，接纳中国进入联合国相对说来并不重要。
在与新西兰总理的一次谈话中，肯尼迪强调，在联合国中国代表权问题上，要看结果是否符合美国的国家利益，尤其是对台湾和亚洲的影响。如果值得做，他愿应付国内的麻烦，主要是国会议员的强烈情绪。这么说来，国内的障碍似乎又是可以克服的。可是，既然台湾和亚洲的反共“盟友”们都显然反对新中国进入联合国，肯尼迪也就觉得没必要去费劲克服那些国内的反对势力了。
美国决策集团经反复讨论，大体上同意把美国在中国代表权问题上的政策目标限定于保留台湾席位，不公开宣扬以排斥中共政权于联合国外为目标。美国领导人心里明白，恢复中华人民共和国的合法权利，是大势所趋，终将实现。因此，美国向亲密的“盟邦”交底时，往往说明自己的目标不能锁定于阻止中国入会，而保住台湾的会员资格才是根本问题。只是面对台湾当局时，才大讲阻止中共入会是美国的政策目标。肯尼迪认为，要（至少在第一届任期内）实现这个目标，最好的办法就是保住台湾当局在联合国的席位，从而使“红色中国”自动地不想加入。
可以看出，肯尼迪政府在战略上为将来实行“两个中国”留有余地，在策略上则暂时顺应中国大陆与台湾都坚决反对“两个中国”的立场，用保持台湾当局的席位来排斥新中国。实际上，肯尼迪和腊斯克都不想把宝押在新中国永远进不了联合国上，而想刻意营造由新中国自行拒绝入会的条件。
“重要问题案”还是“延期审议案”
美国比较了各种方案后，认为实现政策目标的最有效办法，是在第16届联大会议上提出变更联合国中的中国代表权，属于重要问题，按照宪章，需要与会国的三分之二多数通过。
但是，在台湾当局看来，美国这种变化，是从原来根本不许在联大讨论中国代表权问题的立场上后退。“重要问题案”不仅意味着中国代表权问题可以列入联大辩论议程，而且终有一天将导致接受中共入会或“两个中国”议案的通过。所以，台湾顽固抵制“重要问题案”，希望“延期审议案”继续得到足够的支持。
3月17日，台湾当局驻美“大使”叶公超要求美国不要放弃延期审议的战术。腊斯克指出：必须避免“延期审议案”失效后出现的由简单多数决定中国席位归属的局面。如果中国代表权问题被定为“重要问题”，或许任何议案都不会得到三分之二多数票。叶公超个人似乎甘冒“两个中国”的风险。他指出台湾当局在国际上有这样做的先例：当塞内加尔决定承认中华人民共和国后，台湾当局曾指示其代办继续留在那里；1956年在墨尔本举办奥运会时，尽管中共派团出席，台湾也还是组团前往，结果北京退出了奥运会。但他个人的这种主张显然被台湾高层驳回，旋于3月22日奉命通知腊斯克：他的政府绝难同意任何“两个中国”的方案。
多少年来，台湾当局一直提心吊胆，惟恐美国政府以牺牲台湾的利益为代价，寻求中国问题的解决。而美方的种种表现，如在大选辩论和政府更迭中，一些有影响的人物表达的应该变更对华政策的信息；美国要同苏联、中华人民共和国一道举行解决老挝问题的会谈等等，都使台湾忧心忡忡。现在美国又要在中国代表权问题上后退，更使台湾觉得美国要同中共妥协。蒋介石认为，只要美国全心全意支持，延期案必能再度获胜。而美国改变提案，就是准备推行“两个中国”。
深受台湾的失望情绪感染的美国驻台北大使庄莱德3月20日向华盛顿报警：“我相信，很难向中华民国政府官员推销任何带有‘两个中国’意味的方案，即使出于策略意图也罢。这方面的任何方针都要小心谨慎，不然就会使国民政府愤怒之极，以至退出联合国，自行其是。依我之见，此间领导层在被逼急了的情况下，很可能这样干。一旦发生这种情况，当然会动摇台湾的稳定，给中共一个多年求之不得的机会，不战而胜，夺取台湾。”这位忧虑万分的大使不顾自己政府内部正在进行的讨论，一再向台湾当局保证：美国反对“两个中国”，反对中共入会。
蒋介石4月初给肯尼迪写了一封信，宣称“本政府不可能接受所谓‘两个中国’或任何影响中华民国在联合国合法权利的其他安排”，希望同美国政府继续合作，找出排斥中共进入联合国的办法。叶公超4月3日向腊斯克递交这封信时，强调1958年10月美台签订的联合公报，是台湾方面所能做出的最大让步。腊斯克再次指出，蒋介石的信意味着坚持用“延期审议案”的方式处理中国代表权的问题，这是一个由简单多数即可表决的方式。如果延期案失败，同样由简单多数即可决定中国席位的归属，接纳中共入会。美国的策略目标是“获取多数国家支持，使北平政权因为中华民国政府在联合国内而自外于联合国，以此把责任转嫁给北平”。
肯尼迪对蒋介石的态度也深感不安，4月17日亲自复信加以安抚。他保证美国将忠实遵守共同防御条约规定的义务，继续为台湾的社会经济发展提供援助。但没有对排斥中共政权做出明确承诺，回避了蒋来信中责难的“两个中国”问题，也没有搭理蒋鼓吹的“大陆人民获得解放的希望”。只说明正在紧急考虑保持台湾席位的手段：“我们在联合国的一个主要目标是保持中华民国的成员国地位。我们的问题不在目标，这方面我们一致，我们的问题在于选择何种手段实现这些目标”。“我们严重怀疑下届联大中延期审议案能够获得充分的支持，顺利过关”。
蒋介石的反抗
蒋介石并不满意肯尼迪给他的这些说辞，要求美国做出更多的承诺，在亚洲的冷战中起更积极的作用。
美国副总统约翰逊5月间受肯尼迪委托出访东南亚，顺道访问了台湾和南亚。14日下午，约翰逊同蒋介石进行会谈，转交肯尼迪给蒋的一封信。同4月17日的信相比，肯尼迪这次不仅强调要保持“中华民国”在联合国的席位，还明确表示反对中共进入联合国，保证无意承认中共政权。约翰逊解释此行的目的，是加强对盟邦的援助，以达成遏制共产主义的目标。他还故意向蒋透露，美国已极力劝说英法政府给台湾更多支持，而英法非常不愿这样做。
蒋介石对此并不领情，反而毫不客气地把美国政策批评了一通，认为老挝事件证明，东南亚条约组织不过是个空架子，使人们丧失了对它的信任，并且影响了人们对美国的信任。必须另图良策，挽救形势。他的良策就是要美国采取更强硬的反共政策，取代英法来领导东南亚的反共事业。
反共，一直是台湾当局用以牵动美国政府的一根政治杠杆。蒋介石现在就挥动着这根杠杆来教训美国人。他指出，美国需要全面地检讨亚洲政策。尽管美国同若干亚洲国家订了双边条约，但缺乏积极领导下的统一政策。他催促美国在全亚洲地区实施积极政策，不要继续头疼医头、脚疼医脚地致力于解决单一国家的问题。陈诚也在一旁敲边鼓，指出巴特寮部队有苏联的飞机、中国的顾问、北越的援兵，自由世界也应通力合作，统一计划，统一号令，统一行动。台湾当局多年来想拼凑亚洲反共联盟，或挤入地区性条约组织，被美国一再婉拒，这时总算有机会一吐怨气。
然而更令蒋介石生气的事情还在后头。肯尼迪政府为了打破同亚洲共产党国家关系上的坚冰，一边注意观察利用中苏分歧，一边试图从蒙古人民共和国入手探寻同亚洲共产党国家的关系正常化。美国认为此举还有多重战略意义，可以给亚洲共产党国家提供一个和美国友好共处的榜样，还可以在中苏之间取得一个搜集情报，并伺机上下其手的立足点。为此，美国支持蒙古申请加入联合国，并从6月2日起开始和蒙古驻莫斯科的外交代表谈判建交事宜。
蒋介石闻讯后大为恼怒，因为蒙古问题在他看来，既涉及“领土主权”，又意味向亚洲共产党国家敞开关系正常化的大门。他6月9日给约翰逊的访台感谢信，差不多写成了抗议信。其中强烈反对美国企图与蒙古人民共和国建交，指责美国正在“从反对世界共产主义全球斗争的原则立场倒退”，并在为“两个中国”的方案铺平道路。他还下令通过外交渠道强烈抗议和抵制美国对蒙古的政策，反对美国给海外台独领导人发入境签证。
美国还在顺着自己的思路行事。腊斯克5月26日向肯尼迪提出过关于中国代表权问题的方案。他的判断是：延期审议案不再可靠，多数成员国将接受“两个中国”提案。但如果只能在新中国政权和台湾当局二者之间选择一个中国代表，多数成员国将选择新中国。若通过某种方案，让新中国在保持台湾席位的情况下申请联合国席位，就可以绕开台湾当局的否决权，而置新中国于拒绝入会的境地。
庄莱德1961年6月20日同蒋介石夫妇进行了一次私下谈话。蒋激愤地就三件事谴责美国：美国决定发给自称流亡日本的“台湾共和国总统”廖文毅入境签证，是推行“两个中国”，推动台独的一个步骤，将严重影响美台联合反共大业；美国事先没有同台湾当局充分协商，就要与蒙古建立外交关系，这将产生严重后果；美国在联合国企图实行“两个中国”，台湾当局不赞成这个方案，必要时宁可退出联合国。蒋警告说：美国处理问题的方式，像是把美台关系当成了主从关系，而不是盟友关系。这三个问题使他怀疑，美国政府不顾抗议，仍要策动对华政策的变更。若证明确有此意，美台关系将受到严重损害。庄莱德听蒋一口气说了这么多“严重”，不敢怠慢，立即转报华盛顿。
美国政府对来自台湾的噪音显得不大耐烦。腊斯克和助理国务卿麦康瑙吉就蒋介石6月9日的来信，替约翰逊草拟了一个相当冷漠的答复。其冰冷程度连对蒋介石一向不热心的肯尼迪也看不过去，批示道：“我看没有比这个稿子更具灾难性影响的复信了！它几乎显得故意冷淡，对蒋介石来信中提的问题，一个也没答复，也没有将我方的善意做任何实质性的表达，我认为此时恰恰需要做此表达。”
腊斯克就是要给蒋介石一个冷脸看。他辩称，实质性的问题应由外交渠道讨价还价，副总统不宜深深卷入同外国当局有分歧的问题中去，还说约翰逊本人也持这种看法。于是这封充满官样陈词滥调的“灾难性”信稿，几乎未加更动地发了出去。
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