首页 -> 2004年第7期
中华人民共和国的四部宪法
作者：超 英 郭 宏
杨景宇（以下简称杨）：1949年9月，全国政协一届全体会议制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》（简称《共同纲领》），有人称之为“约法”，实际上是临时性的宪法。此后，我国制定的正式宪法先后有四部，它们是：1954年宪法，1975年宪法，1978年宪法，1982年宪法即现行宪法。现行宪法颁布实施22年来，根据形势发展的需要，1988年4月七届全国人大一次会议、1993年3月八届全国人大一次会议、1999年3月九届全国人大二次会议和这次十届全国人大二次会议接受中共中央建议，先后四次对现行宪法部分内容作了修改。这些修改，既反映了中国特色社会主义政治制度和经济制度的自我完善与发展，又反映了全党全国人民对什么是社会主义、怎样建设社会主义这个根本问题认识的深化，都是关系国家发展和长治久安的重大问题。我作为一个法制工作者，有幸参加了1982年宪法和这次宪法修正案的起草工作，愿意借此机会回顾一下新中国的宪政发展进程，向《百年潮》的读者简要介绍一下有关情况。
中国历史上第一部社会主义类型的宪法
记者：新中国的第一部宪法是1954年制定的，人们称之为“五四宪法”，它是怎样产生的呢？
杨：中华人民共和国从1949年建立到1954年，《共同纲领》一直起着临时性宪法的作用。但是，它毕竟带有临时性和过渡性。随着国民经济的恢复、大规模经济建设的启动和社会主义改造的开始，进一步加强法制建设的任务便提上了日程。1952年12月24日，周恩来同志受中共中央委托，向全国政协常委会第三十四次会议提议“开始进行起草选举法和宪法草案等准备工作”。据此，中央人民政府于1953年1月13日成立了以毛泽东主席为首的中华人民共和国宪法起草委员会，负责起草宪法。1953年底，毛泽东主席带着宪法起草小组成员陈伯达、胡乔木、田家英乘专列到杭州，开始起草。1954年3月，毛泽东主席向宪法起草委员会提交了中共中央拟订的宪法草案初稿，随即在北京和全国各大城市组织各民主党派、各人民团体和社会各方面的代表人物八千多人，用两个月的时间，对这个初稿进行了认真的讨论。在讨论中，普遍赞成初稿的基本原则和基本条文，同时也提出了五千九百多条意见。宪法起草委员会认真地逐条研究了这些意见，对初稿进行了修改。修改后的宪法草案经中央人民政府委员会第三十次会议决定，于1954年6月14日公布，交付全国人民讨论。全国范围的讨论进行了两个多月，有一亿五千多万人参加。宪法起草委员会根据全民讨论中提出的意见，再次对修改草案作了修改，于1954年9月9日提交中央人民政府委员会第三十四次会议讨论通过，提请同年9月15日开始举行的一届人大一次会议审议。这次全国人大会议听取了刘少奇同志代表宪法起草委员会所作的关于宪法草案的报告，经过认真审议，于9月20日庄严地通过了《中华人民共和国宪法》。这样，新中国就有了第一部宪法。
记者：“五四宪法”从1953年1月成立起草委员会到1954年9月一届全国人大一次会议通过，时间长达一年八个月，数以亿万计的人参加讨论，充分发表意见，从这一过程可以清楚地看出，它是中国共产党领导全国人民共同制定的，体现了党的正确主张和人民共同意志的统一。请介绍一下这部宪法的性质和作用。
杨：1954年6月14日，毛泽东主席在中央人民政府委员会第三十次会议上说：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”这段话把宪法的性质、地位和作用讲得清清楚楚。
“五四宪法”是以《共同纲领》为基础制定的，又是《共同纲领》的发展，属于社会主义类型的宪法。它的这种性质是由贯彻其中的两大原则决定的：一是人民民主原则，是人民当家做主，不是资产阶级民主；二是社会主义原则，是走社会主义道路，不是走资本主义道路。这部宪法确认了从新民主主义社会向社会主义社会过渡时期党的总任务，提出了我国建设社会主义的目标，并规定了实现这个目标的具体方法和步骤，概括地说，就是“一化三改”、“一体两翼”。“一化”，就是逐步实现国家的社会主义工业化，这是“一体”；“三改”，就是逐步实现对农业、手工业的社会主义改造，逐步实现对资本主义工商业的社会主义改造，这是“两翼”。“化”与“改”之间，这一“改”与那一“改”之间，互相联系、互相促进、互相制约，又都必须经过一个相当长的时间，逐步实现，不可能一蹴而就。
记者：“五四宪法”使我国的社会主义民主法制建设有了一个良好开端。这部宪法的实施情况，说明它是适合中国国情的。是不是这样呢？
杨：是的。“五四宪法”的实施，对于全面建立人民代表大会制度，加强人民民主专政政权建设，完成生产资料私有制的社会主义改造，以比较快的速度基本形成独立的、比较完整的社会主义工业体系和国民经济体系，发挥了历史性的推动作用。实践证明，“五四宪法”的确是一部好宪法。从上一世纪50年代到60年代前期，它的执行情况也是比较好的。1982年宪法就是以“五四宪法”为基础制定的，是对“五四宪法”的继承和发展。
带着或深或浅“文革”烙印的两部宪法
记者：“五四宪法”颁布实施时，我国尚处于从新民主主义向社会主义转变的过程中。到1956年底，我国基本上完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，生产资料社会主义公有制成为国民经济的基础。同这一社会变革相适应，对“五四宪法”中某些带有过渡性的条款是不是需要作必要的修改呢？
杨：是的。社会的发展使得1954年宪法的某些规定已经不能适应形势的变化，需要适时加以修改。1956年9月，党的八大就提出了修改宪法的建议。但是，由于“左”的思想干扰，我国的政治生活出现了越来越不正常的情况。1966年“文革”开始以后，全国人大及其常委会长期不能依法正常举行。直到1970年3月，中共中央才提出召开四届全国人大和修改宪法的建议。会前，经毛泽东同志提出，中共中央政治局决定由康生、张春桥、吴法宪、李作鹏、纪登奎五人组成宪法修改小组，负责提出宪法修改草案。同年9月6日，党的九届二中全会经审议，基本通过了宪法修改小组提出的宪法修改草案，决定向全国人大常委会建议在适当时候召开四届全国人大。1971年9月13日，林彪叛逃死亡，四届全国人大延期召开。1973年8月，中共中央决定准备召开四届全国人大，但因在酝酿国家领导人员时又受到“四人帮”的干扰，直到1975年1月，四届全国人大一次会议才得以召开。这次全国人大会议仍以党的九届二中全会基本通过的宪法修改草案为基础，经审议、修改后，于1月17日通过。
记者：1975年宪法是在“文革”那样一个动荡混乱年代制定的，由于林彪、江青集团直接参与了那部宪法的制定工作，它不可避免地会打上极左烙印，存在严重问题。
杨：1975年宪法只有30条，比1954年宪法少了76条。它是以错误理论指导下的错误实践为依据制定的，反映了“文革”中“左”的错误，存在严重问题，可以说是“五四宪法”的倒退，比如：它打乱了国家机构的合理分工，削弱了人民代表大会制度；它减少了公民的权利和自由，取消了“五四宪法”中关于“公民在法律上一律平等”和“由于国家机关人员侵害公民权利而受到损失的人有取得赔偿的权利”的规定；关于经济制度，它只肯定社会主义的全民所有制和劳动群众的集体所有制，取消了对公民私有财产继承权的保护。这样一部将“文革”中的错误理论和错误做法确定为国家生活最高准则的宪法，随着“四人帮”被粉碎、“文革”结束，理所当然地应予修改。1977年8月，党的十一大作出修改1975年宪法、纠正它的错误规定的决议。
记者：从1975年宪法到1978年宪法，其间只隔三年。时间虽短，但“四人帮”被粉碎，党领导全国人民实行拨乱反正，自然需要一部新宪法。它的制定过程是怎样的呢？
杨：1978年宪法是五届全国人大一次会议在听取叶剑英同志关于修改宪法的报告后，经审议，于1978年3月5日通过的。此前，由中共中央政治局全体委员组成修改宪法委员会，进行宪法修改工作。1978年2月，在征求部分省（区、市）群众意见的基础上，提出宪法修改草案。随后，又向全国各省（区、市）分别征求意见，经中共中央政治局讨论并经党的十一届二中全会讨论通过，决定提请五届全国人大一次会议审议。
记者：当时，“两个凡是”还禁锢着人们的头脑，在那样的历史条件下制定的1978年宪法，不可能彻底摆脱“文革”中“左”的影响吧？
杨：1978年宪法恢复了“五四宪法”的一些基本原则和基本条文，明确了我国进入新的发展时期，规定了国家在新时期的总任务，就是“在本世纪内把我国建设成为农业、工业、国防和科学技术现代化的伟大的社会主义强国”。同1975年宪法相比，1978年宪法还在总纲中专门规定了坚持社会主义民主原则、保障人民参加管理国家、管理各项经济和文化事业。关于国家机构的组织和职权，1978年宪法恢复了检察机关的设置，取消了1975年宪法关于由公安机关行使检察权的规定。关于公民的权利和自由，1978年宪法也增加了一些内容，如对公民的控告权和申诉权作了专门规定。关于全国人大及其常委会的职权，1978年宪法还增加了一些新的规定，如“监督宪法和法律的实施”和“解释宪法”等。这些规定，应该说是对“五四宪法”的发展。但是，由于当时党和国家还来不及对“文革”中的错误进行全面清理，党的十一届六中全会尚未召开，《关于建国以来党的若干历史问题的决议》尚未作出，这部宪法也就不可能摆脱“文革”的影响，是存在严重缺陷的，比如：在序言中仍保留了1975年宪法中“坚持无产阶级专政下的继续革命”的错误理论；在国家机构一章中，仍保留了地方各级革命委员会；在公民的基本权利和义务一章中，仍保留了“大鸣、大放、大辩论、大字报”那种“大民主”的错误做法。
记者：由于1978年宪法存在严重缺陷，在它颁布实施后不久，就不得不在1979年7月和1980年9月由五届全国人大二次会议、三次会议两次对它进行局部修改，对吧？
杨：对。这两次修改都是为了适应现实生活的迫切需要。由于1978年宪法本身存在严重缺陷，同时党的十一届三中全会以后，国家的政治、经济、社会生活都发生了很大变化，虽经两次修改，它在许多方面仍同变化了的现实生活不相适应。因此，1980年9月，五次全国人大三次会议接受中共中央建议，决定对1978年宪法进行全面修改。
现行宪法是新的历史时期治国安邦的总章程
记者：新中国成立后的第四部宪法即现行宪法，从五届全国人大五次会议于1982年12月4日通过到如今已有22年，其间经过四次修改、补充，这部宪法既保持了稳定，又在实践中与时俱进、不断完善。您作为制定这部宪法的参与者和见证人之一，请介绍一下它的诞生过程。
杨：现行宪法的制定，历时两年三个月，可以分为三个阶段：宪法修改委员会提出宪法修改草案阶段，全民讨论阶段，全国人大审议、通过阶段。
1980年9月至1982年4月，是宪法修改委员会提出宪法修改草案阶段。1980年9月10日，五届全国人大三次会议决定成立的宪法修改委员会由包括中共中央政治局、书记处全体成员和各民主党派、各人民团体主要负责人在内的106人组成，叶剑英为主任委员，彭真、宋庆龄为副主任委员。委员会下设秘书处，作为工作机构。修改工作是从调查研究开始的。秘书处学习了党的有关文件；多次召开各方面专家和实际工作者参加的座谈会，广泛听取各地方、各部门、各方面的意见；研究了三十多个国家的宪法，尤其是社会主义国家的宪法。在征求意见过程中，党内党外，广大干部、群众的思想很活跃，提出了许多好的意见。同时，在一些重大问题上也有不同主张，比如：要不要把四项基本原则写进宪法？作为国家的根本政治制度，是坚持人民代表大会制度，还是搞西方的“三权分立”？人民代表大会是实行一院制，还是实行两院制？在民族问题上，是坚持民族区域自治制度，还是搞加盟共和国或者变相的加盟共和国制度，还是搞联邦制甚至邦联制？如此等等。为了比较、鉴别，秘书处开始起草时，曾经搞过两个稿子，后来虽然合成了一个稿子，但几个重要条款仍然写了两三个方案。这样，问题就来了，或此或彼，究竟采取哪个方案呢？
[2]