首页 -> 2005年第3期
联省自治与湖南省宪法
作者：孙 卓
赵恒惕请来省内外的学者名流李剑农、蒋百里、彭允彝、王正廷等11人做省宪起草委员，打开千年学府岳麓书院的大门，让他们在那里精心思索，仔细研讨，经一个月完成了全部草案的拟订工作，其时已到了1921年4月下旬。接着就进入了宪法草案的审查程序。谭延闿制宪是在第一个环节——由谁起草上卡了壳，赵恒惕却是在第二个环节——审查问题上难产。原因是湖南从来是分中、西、南三路，这次审查宪草也按此划分，分别委派了湘中、湘西、湘南三路省宪筹备处主任，对分属三个部分的各县审查员加以组织和召集。这个做法本为照顾各方利益，却不想反成各方畛域之见暴发的起点。在审查过程中，部分人基于路界成见，各争利益，互不相让，特别是在省议员的分配问题上争执不下。另一个争论要点，是究竟采取省长独任制，还是模仿瑞士联邦的政务委员合议制？也就是选出七名省政务委员，其中一名为省政务院院长，其余兼任各厅厅长，共同对省务负责。赞成者极言此制迎合民主潮流，既可泯除首领之争，又可免被野心家利用，既能遇事审核周详，又可免除相互推诿之弊，还能提升人民的参政意识。而反对者却坚决要求采取类似美国总统制的省长独任制，说只有那样才能在外力胁迫下果断应对，否则不待内部争论清楚，人家早已越过省界闯进家门了！这一争就争了三个月，尚无结论。其间北京的熊希龄亲莅湖南，出席并主持了恳谈会，协调之下，主合议制的一方才勉强放弃自己的主张。其实赵恒惕虽不直接表态，他当然是反对合议制的，遇事一大堆的人说三道四碍手碍脚，怎比得上他一人决断痛快？而主张合议制其实也多具谭延闿、程潜派色彩，他们已经在军事上失去了发言权，怎会不想从政治上争一些回来？
虽排除了合议制，但其他细节上的分歧仍不少，一时还难以达成共识。但就在这个时候，却发生了所谓“援鄂之战”。原来湖北一直在北洋系的督军王占元统治之下，鄂人对他的横征暴敛极为痛恨。此时鄂人羡慕邻居湘人得以自治，也一心想来一个“鄂人治鄂”，于是派出代表向湘、川两省求援，请求派兵帮助他们驱逐王占元。按说湖南自治，基于湘人自决的原则，出兵干涉邻省事务，乃属名不正言不顺，而且开罪于北洋系，后果叵测。但赵恒惕之所以动心并铤而走险，实在是有他不得不尔的难处：本省财政极度困难，军队却难以裁抑，军官们都视所部为私产，你裁谁的兵就是逼谁兵变。而来借兵的湖北人恰好提出了十分诱人的条件：湘军出兵帮助湖北驱王之后，可以在鄂南驻军两个师，其军饷全由湖北方面提供，湘军方面还可以掌握汉阳兵工厂，使军火得到可靠的供应。这个诱饵实在是太大了，赵恒惕实难拒绝。1921年秋季，赵恒惕在长沙誓师，发兵北渡洞庭，攻入湖北境内。王占元在湖北确实尽失人心，难敌湘军锋芒，挂印逃走。赵恒惕踌躇满志，眼看武汉指日可下。没想到北洋政府立刻委派吴佩孚任两湖巡阅使，挥军入鄂，与湘军接战。湘军不敌，一溃再溃，退出湖北不说，连湖南自家的北大门岳阳都没有守住，眼看北洋的铁蹄又将践踏三湘大地了。
熊希龄、梁启超等不忍坐视湖南自治的局面功败垂成，进而使全国的联省自治进程归于破灭，纷纷发动舆论，制止北军深入湘境。梁启超亲自代黎元洪写了一封致吴佩孚的信，说全国人民望联省自治若饥若渴，年来湘军即以此为号召，故不可与之作殊死战，当适可而止云云。吴佩孚果然驻马长江南，与赵恒惕签订了“湘直停战协定”。仗虽没再打下去，但北军在家门口虎视眈眈，总是令湖南人不寒而栗，自知这个“城下之盟”难保不被随时撕毁。参与制宪的湖南各界人士只能仓促审结定稿。湖南省自治宪法于1921年9月获审查完毕，共十三章一百四十一条，择其要者，有如下规定：
湖南为中华民国之自治省，以现有土地为区域，省自治权属于省民全体；全省公民凡年满卅岁以上，皆得被选为省议员，省议员任期三年，设议长一人，副议长二人，闭会时设常驻委员会；省长由省议会选出四人交由全省公民总投票决选，以得票最多数者为当选，当选后得受国政府之任命；凡湖南公民年满卅五以上在湖南居住五年以上者得被选为省长，现职军人被选为省长时，须解除本职方得就任，省长任期四年，期满改选，可连选连任一次；省长之职权包括：公布法律及发布执行法律之命令，统率全省军队管理全省军政，任免全省文武官吏；省长有重大犯罪行为，议员可提出弹劾；省务院下设内务司、财政司、教育司、实业司、司法司，省长为省务院长，各司长为省务员；中华民国现行法律及基于法律之命令与本法不相抵触者，仍得适用于本省；国宪未实施以前，应归于国之事权，得由省议会议决执行。
这套宪法的要害，仍在军政不分，规定省长统率军队，并能任免全省文武官吏，当然是赵恒惕利用了眼前的危局，为自己抓取更多实权的动作。湖南人这时候已经顾不得是否会留下省长独裁的隐患了，不管怎么说，总比让北军再次祸湘为好！于是这套省宪法就交由全体公民投票表决了。投票日定在12月11日，票上只有可决与否决两个选项，并不再能修改其中条款。省宪法终于以绝对多数票获得通过，确立了中国历史上首开纪录的地方自治宪法。
继而是省议会的改选，此乃行宪的第一步。从1922年3月底起，经过激烈的选战，诞生了新的湖南省议会，时至6月底。其实普通百姓多不识选举为何物，参与意识不强，更兼选民资格调查粗率，登记造册缺乏精确统计，就给操纵议员选举留下了很多空隙。因有谭延闿派的民康社、林支宇派的湘社加入竞争，与赵恒惕派的新新社成三足鼎立之势，谁夺取了议会多数派的地位，谁就在未来的省长选举有更大的胜算，于是各自行为都相当出格，甚至可说是骇人听闻！当时买票、抢票成风，已不是一般的所谓拉选票的概念。长沙的各选举场公开贴出招贴，写明“一张票吃点心，二张票吃饭，四张票吃酒，十张票与洋一元”的价格，来为自己一方拉票。还有的地点尚未开始投票，票箱里已经有了八千多张选票。下面各县的选票基本上都被乡绅掌握，哪派要票需从掌握选票的乡绅手中去买，价格从一二角钱到一两元钱不等，于是掌握选票的乡绅也大发其财。等到正式投票时，更有大打出手的，殴斗、抢夺票箱、砸毁票箱的事件屡有发生，甚至在安化县还发生了团防局武装夺取选票的事情。于是省会各公团提出这样的选举“殊为自治之玷”，要求一律废除，重新选举。就连旧的省议会也向全国发出通电，对选举结果提出质疑。
质疑归质疑，想推翻省议员选举的结果却不是易事，因为赵恒惕派已成省议会多数派，也就是说当政者已经达到了自己的初步目的，被统治者想动摇其统治谈何容易？接着进行正式省长的选举时，更可看出赵恒惕的用心：原来按已通过的省宪规定，省长候选人由省议会选出四人，交由全体省民总投票决选；可此时赵恒惕恰恰利用了议员改选时出现的种种弊端，以选民教育未普及，对候选人才能判断难以确实为借口，改为由省议会提出七名候选人，交由全省县议员决选。县议员只有两千七百余人，当然比两千多万选民好控制了。果然，赵恒惕在9月的省长选举中，以1581票的绝对优势当选，终于当上了中国首位“民选省长”。
护宪、修宪与废宪
不管怎么说，1922年诞生的湖南省宪法，在中国是首开纪录的。它确实成了全国人民息战罢兵、各保其境的希望所在，于是四川、两广、江浙、云贵、湖北、福建、安徽等省蜂起拥护与效仿，对南北两个欲以武力统一全国的政府造成了极大的压力。横梗在中间的湖南，真成了双方开战夺取最高权力的最大障碍。也正因为此，湖南的自治注定难以久长，即使有一部省宪作为护身符，仍难免刀兵之灾。