首页 -> 2007年第5期
改革开放初期的人事制度改革
作者：汪文庆
子，困难真是不小啊!具体来讲，主要是四个方面的困难：
一是安置去向的问题。当时全国各地都在搞机构改革，普遍超编，于是，有的地方、单位态度不够积极，强调客观困难多，甚至不愿意接收。而从转业干部来讲，要求到大、中城市，到党政机关任职的比较多，到边远地区、基层的少。1985年江苏每个县接收团以上转业干部都在20名以上，其中无锡县多达52名，而宁夏石嘴山煤矿需要二三百人，1985年只去了3人。
二是职务安排问题。当时就有很多人反映，转业干部职务安排低了，特别是团级干部安排低了，到地方比在军队差了两三级。当时正在搞工资改革，级别一低，待遇就差很远。对这个问题，应该历史地去看。“文化大革命”前，转业干部数量较少，各项建设需要的干部多，大多数同志的职务安排比较高。十年内乱，干部数量大量增加，军队干部超编也多。百万大裁军这三年一下子转业这么多干部，去向又很集中，对职务的要求就自然很难满足。
三是住房问题，这是安置工作中最大的难题。当时全国各地住房普遍紧张，大中城市更是如此，上海人均住房面积只有6平方米。而百万裁军的军转干部中的全迁户占一半以上，想在部队营房“蹭”一段时间也不可能，不解决住房问题没办法实现转业。1985年14万军转干部中，有大约3万到1986年还没落实住房。
四是家属子女问题。家属中原来属于集体所有制企业的占多数，文化层次相对较低，加上当时企业也在改革，对口安排工作难度很大；也还有一些家属原本没有工作，在当时计划经济体制下安排更是困难重重。子女入学要交集资办学费也是一个问题。
记者：安置工作难度确实挺大。不过从事后来看，问题解决得还是比较好，大多数人比较满意。你们采取了哪些措施?
焦善民：首先还是应该讲中央和地方各级领导重视，这是安置工作得以顺利完成的根本保证。在历次军转安置会议上，中央领导同志都要亲自接见会议代表，并发表重要讲话。当时中央领导同志明确指示，所有新增加干部的单位，都必须首先从当年大中专毕业生和条件合适的转业干部中调配。今天工商部门、税务、银行、保险、海关、政法等系统的转业干部，很多就是当年根据这一指示，吸纳进去的。
至于我们，只是做了一些具体工作，还是分问题说吧：
安置去向问题。针对有些地方、单位不愿意接收转业干部的情况，我们确定了回原籍或入伍地安置的原则，起了积极作用。但老实讲，这是不得已的办法，事后看，也有很大副作用。比如讲山东，参军的多，提干的多，转业干部也就多，从1975年至1985年，共接收团级以上干部11400多人，平均每个县接收团职干部110人，占全省处级干部总数的45％，占的比例太大，安置也的确非常困难。对比较多的要求在大中城市安置的问题，经反复做工作，并对进入大中城市的规定一些条件，也解决得比较好。
职务安排问题。我们提出一个原则：暂时不能相应安排职务的，保持政治生活待遇不变。这一条刚提出来的时候，管工资的同志还不同意，说这样不符合政策。所以我还专门给万里、杨尚昆打了一个报告，汇报了我们的意见，结果他们批了。这个办法实施以后，很受欢迎，一定程度上稳定了转业干部队伍。
住房问题。应该讲，这件事情地方是做了很大努力的。当时国家财力有限，各地先是采取挤、腾、租、让等办法，调动社会力量先予安顿下来；同时，多方筹集资金，中央财政拿一部分，各地自筹一部分，为转业干部买房、建房。长春、沈阳、大连等市采取人事(军转)部门集资建房、有偿分配的办法解决了他们的急需，相比福利分房制度，这也算一个创新。
家属子女问题。家属的工作，多数地区采取了统一分配或由接收转业干部的系统、单位负责的办法。不能对口安排的，或者原本没有工作的，采取了利用乡镇劳动服务公司安置的办法。现在来看，大的、比较有钱的系统解决得比较好，零散接收的就差一些。在各级教育部门协助下，子女入学问题解决得比较好，集资办学费影响不大。
探索行政机构改革之路
记者：长期以来，机构臃肿，效率低下，是我国行政机构的痼疾。80年代，我国进行了两次机构改革。您当时在劳动人事部分管这方面工作，能不能对此谈谈看法?
焦善民：80年代初，邓小平提出，机构不精简，四个现代化没有希望。自那以后，80年代进行了两次机构改革，一次是1982年开始的全国机构改革，一次是1988年的国务院机构改革。两次改革，解决了一些问题，主要是干部队伍实行了“四化”方针和离退休制度，国务院机构职能有所转变。但是这两次改革，都没有能够摆脱精简——膨胀——再精简——再膨胀的不良循环，我们曾和中组部联合发文，国务院后来又发文，甚至冻结编制，但都没有产生太大的效果，机构和人员仍在不断膨胀，邓小平精减几百万人的要求没能实现。
80年代机构改革没有取得预期效果，原因当然很复杂，我只能谈谈我个人比较关注的几点：一是计划体制，这是机构改革的大背景。当时经济体制改革正在进行，市场还不太活跃，每年大批的大中专毕业生、转业干部，虽然我们号召到经济战线，到基层，但实际上大部分还是分配进了党政机关，这显然影响了机构改革。二是精简人员安置问题。“精简容易，安置难”，一贯如此。1982年改革时，为了安定人心，实行了“定编不定人”的办法，未提充实加强基层，这也应该算是精减人员失败的一个重要原因。三是立法问题。我国在行政管理上，条条干预严重，基本上处于“人治”状况。法制不健全，缺乏有力的监督，应该是一个关键因素。
还想补充说一点，事业单位的改革也很重要，其职工人数是国家行政机关的好几倍。事业单位管理比行政机构管理还要滞后，更加严重滞后于经济体制改革。除了和行政机构管理相同的弊病外，我认为还有一个问题就是经费不足，很大部分经费都是发人头费了。“文化大革命”前如此，“文化大革命”后更是如此。今天热议教育问题、医疗问题，国家投入不足是一个关键。你只要看看80年代以来北京建了几所大医院就明白了，我记得大概只有中日友好医院这一所。
记者：您的看法很中肯。80年代，我们在行政、人事管理的理论研究方面有什么进展?您作为职能部门领导，为此做了哪些工作?
焦善民：80年代行政、人事管理理论研究的氛围很好，大家畅所欲言，提出了很多重要的观点，如建立干部分类管理制度、建立国家公务员制度、建立岗位责任制和考核、奖惩相结合的制度、建立人才合理流动的制度等，这些在今天仍然有重要的指导意义。
至于我个人，我印象比较深的，有这么几件事：一是由我负责筹建行政管理科学研究所和中国行政管理学会，我还被推选为中国行政管理学会的副会长，会长是当时国务院秘书长陈俊生。二是1985年8月，联合国技术合作发展部在北京举办文官制度改革研讨会，这是我国第一次举行的关于政府人事制度改革的国际研讨会。我代表中方负责筹备和接待工作，并作了题为《中国人事制度的改革》的发言。三是经过大量调研，我们提出了《关于人事制度改革的意见》。当时田纪云副总理对此有一个批示：“成熟一项，改革一项。”我们接到这个指示后，遂逐项探索，积极实践，取得了一定成效。当年提出的《关于国家机关工作人员条例》(草案)，就是经过多次调研修改形成的改革初步成果，它为以后《公务员暂行条例》、《公务员法》的正式出台奠定了基础。
目前，我最大的愿望是实现行政编制立法。从1987年党的十三大正式提出到现在，已经20年了，立法的时机已经成熟。我们希望通过立法，使编制工作做到像邓小平说的那样，不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，真正摆脱精简——膨胀——再精简——再膨胀的不良循环。
记者：谢谢您接受我们的采访。