作者在绪论中谈到“为了确保农业生产和维持正常的社会秩序”，“历代王朝都把各种救济政策作为政治上的重大问题”，并制订具体的政策。明代为了发挥以前历代普遍设立的常平仓、社仓和义仓这三仓的综合功能，创设了预备仓，但是预备仓的功效低下，到了明末，其结构、效能和经营已和历代的三仓毫无区别，所以，清代统治阶级仍继承明以前历代的政策，把三仓作为赈济政策的主流。
在第一章中作者分析了明末预备仓政策为清初三仓政策职代的曲折，入关后，清满洲贵族为了加强对汉族的统治，很用心于赈济政策，而历代常平仓是一种明确的官办机构，而明末的预备仓却是带有民间性质的机构，这不能不使清初统治者为了加强其中央集权采取以常平仓为中心的赈济政策，政策确立于顺治、康熙年间，实施于雍正，真正走上轨道却是在乾隆二十年之后，在相当长一段时期内慢慢完备起来。
接着，作者叙述了常平仓自乾隆至太平天国的由盛而衰的历史。常平仓的功能在于平粜米、借贷、赈恤，可以防止社会上种种不法行为，除其弊端。在乾隆二十年前，常平仓的功能仅局限于赈恤，而后来却从单纯抑止米价发展到国家财政政策的重要一环。而常平仓的衰落，也正是在清政府走下坡路之间的嘉庆年间，国家经济“管理经营松弛”，灾情严重、银的流通及商品化的发展等诸因素，常平仓蜕化成“官绅里胥以赈济为名谋取私利的温床”，到了太平天国时期，常平仓已“徒有虚名”，作者引用材料广泛，涉长江流域南北十省的地方志。
其后，作者研讨了与作为官仓的常平仓相对立的民间的社仓，为了补充常平仓的功能，在乡村设社仓，到乾隆初年已广泛普及，因为社仓要确保正常的捐纳有一定的困难，不得不采用强纳附加税和用官资采买等措施。社仓本应由乡民自愿纳捐，由乡民所选社长自行管理经营。但是要实现这种自治很困难，故必寻求官方资助、支持，所以，一方面官方的积极介入社仓的经营，一方面社仓和乡间保甲、乡约等政治制度有密切关系。社仓命运和常平仓一样，乾隆二十年以后一段时期，还以赈恤为主要目的，从事借贷、投资等地方公共事业等经营，但是因为这种借贷、投资，却又助长了社长、官绅吏胥不正当地用放高利贷等手段，盘剥、侵夺大众利益。
最后作者考察清代的盛衰中有一个很重要问题是社仓和义仓的区别，社仓主要设在乡间，乡民捐谷，青黄不接时的借贷为主要功能，倘设在城镇，以赈救为主兼有借贷功能，官方很少加入。义仓，以儒家道德原则“义”为道德目的，民间性质很强，在社仓、常平仓普及时期(清初)，仅起辅助作用。乾隆年间在方观承的发起下，义仓曾力图摆脱作为社仓一种辅助，开始完全起来，但社会功能和社仓差不多，只是更富有民间色彩。其时，长江以北省份义仓为多，江南一带以社仓为主。其中有名的有陶澍的丰备义仓。义仓兴衰基本和社会历史的轨迹一致，太平天国以后绝迹了。作者认为义仓的民间色彩为研究中国封建社会的地方社会“自治”提供了一个饶有兴味的事例。
作者在后记中提到了社会福利史研究的意义：清代福利政策主要是儒教王道政治的恩惠、慈善的性质，和近代建立在资本主义人权意识上的社会福利政策性质大相径庭，它们的出发点不一样，机能、功能也就很少有相同点，从分析清代封建社会福利政策，可以看到近代资本主义社会福利政策的进步性。
(图书刊行会出版，一九八五年九月)
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孙传钊