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高等教育发展的政治学分析
作者：赵 军
[关键词]创新型国家建设，高等教育，政府。
[中图分类号]G649.21[文献标识码]A[文章编号]1005-4634(2007)02-0095-03
在我国创新型国家建设中，高等教育被赋予了愈来愈多的历史使命。政府对高等教育寄予了厚望，并由此也表现出了在促进高等教育发展中凸现自身价值的决心。政府有理由要确保高等教育的发展能够促进创新型国家建设、为社会经济发展服务。而伴随着高等教育管理权利的逐步下放，政府对高等教育的控制不是增强而是减弱了。因而学理上政府也必然要避免政府权威的过度流失而可能引致的高等教育发展的失序。因此，对政府而言，问题的核心是在创新型国家建设中政府应该如何凸现自身价值，以保证高等教育的发展不偏离创新型国家建设的需求。本文试图对此进行初步探析。
1政府视野下高等教育的发展
高等教育从它诞生的那一天起，就已经埋下了自我维持的种子，高等教育有它自身的逻辑以及由此派生的大学自治、学术自由的权利。但同时，高等教育也总是容易受到外界的干预，正如布鲁贝克所言，人们探讨深奥的知识不仅出于闲逸的好奇，而且还因为它对国家有着深远的影响[1]。在这个意义上，国家总是试图干预高等教育的发展，其目的也就是要保证高等教育的发展必须契合国家社会经济发展的需求。而在我国这样一个后发展中国家，尤其是伴随着科教兴国战略、人才强国战略推行，以及时下的创新型国家建设战略的设施，高等教育对于促进我国这样一个民族国家社会经济发展的意义就更为突出。于是，一方面，为了保证高等教育的自我维持，政府必须改变过去那种集权式的管理体制，不断下放权限，还权于校，扩大高校的办学自主权；另一方面，政府又总是非常慎重地进行权限的下放，力图避免政府对于高等教育管理权威的过度流失，从而确保高等教育的发展不会偏离国家经济发展需求。显然，在这样一个高等教育发展背景下，我国政府处于两难选择中，政府既要保证高等教育管理权限的逐步下放又要避免权威的过度流失。
具体到当前的创新型国家建设中，我国政府对高等教育的发展也提出了三点要求：第一，高校要为建设创新型国家、国家创新体系和全面建设小康社会，可持续地培养一大批高素质拔尖创新人才，提供全面的人才支持；第二，高校要能够发挥人才培养和科技创新相结合的优势，推进基础研究和国家战略高技术研究，成为知识创新体系的主力军之一；第三，在创新文化建设方面，高校要有利于推动创新和创新人才培养的文化环境建设，推动有利于创新文化的大学文化和社会文化建设[2]。基于高等教育对创新型国家建设的重要意义，政府有理由也有必要促进和引导高等教育向这三个方面发展，而无论这三个方面是否与高等教育发展自身逻辑相一致。因此，当前我国政府在下放高等教育管理权限的同时，也必然保留能够促进和引导高等教育向这三个方面发展的权限的能力，而这也必然构成今后我国高等教育发展的宏观政策环境。
所以，在当下政府视野下，高等教育的发展问题不仅仅是如何实现高等教育的自我维持，实现大学自治和学术自由，更是要将这种自我维持纳入到社会经济发展的轨道，服从创新型国家建设的需求。在创新型国家建设中，政府要保证高等教育发展的三个导向，就必然会保留国家能够促进和引导高等教育向这三个方面发展的权限的能力。而要达成这一目标，关键问题也就是政府如何突破自身的两难选择，重新界定好自己的行动角色。
2高等教育发展框架下政府角色的解构
在创新型国家建设中，政府要重新界定好自己的行动角色，就必须要突破自身的两难选择。这种两难选择其实也并不是我国政府在高等教育发展中所独自面对的。从20世纪西方各国高等教育发展历程来看，政府既是高等教育发展的原因也是高等教育落后的根源。可以说，在现代社会，政府在高等教育发展框架下都面临着如何更好地发挥自身的作用，使得高等教育既能够符合学术逻辑的发展需求又能够切合国家经济建设的需要。根据新制度经济学的理解，历史是重要的，制度具有一定的路径依赖性。在不同的国家，高等教育发展的历史很大程度上也决定了高等教育在未来的发展走向。这也就意味着在当下中国高等教育发展框架下，政府要突破自身的两难选择，可能也具有自身的特殊性。在当前创新型国家建设中，政府有必要对过去自己所承担的角色进行反思和解构。
回顾建国以来我国高等教育发展的50余年历程，高等教育基本上走过了一个从中央集权到地方分权再到扩大高等学校办学自主权的过程，而理顺政府与高校之间的关系也就成为当下我国高等教育管理体制改革的重中之重[3]。政府种种政策的颁布也表明，这也是目前政府在高等教育发展框架下所承担的实际行动角色，换言之，目前政府主要任务就是明晰政府和高校在高等教育管理上的权利边界。之所以这成为当前我国政府在高等教育发展框架下所担当的任务，是因为长期以来，我国高等教育都是在国家一手包办下发展起来的。而随着市场经济体制的建立，计划式的管理体制已经不适应高等教育发展需求，在这个背景下，国家有责任下放高等教育的管理权限，赋予高等教育机构一定的自治权。但是如何下放、下放哪些权限对于政府而言，并不是很明晰，于是，理清政府和高校之间的管理权限也就成为政府在现行高等教育发展框架下的职责所在。这也就意味着，对于我国政府而言，在一定时期内，权利下放是一个趋势，问题是怎样下放、下放什么。但毋庸置疑，在政府层面，权利下放，不是目的而是工具。权利下放，与其说是让大学走向自治、实现学术自由，不如说是让大学能够更好地运转，以促进社会经济发展的需求。
我国政府在现行高等教育发展框架下所承担的这种历史角色有其合理性。作为一个后发展中的民族国家，我国不仅面临着实现工业化，而且要实现西方已经实现的现代化的双重任务。高等教育作为高层次人才培养的枢纽，必然会、事实上也已经被结构化到民族国家的形成和发展过程中。在市场经济体制下，国家要大力发展高等教育，使得高等教育能够适应社会经济发展的需求，就有必要改变过去不合理的较为集中的高等教育管理体制，给予高等教育机构以更多的管理权限。不过，殊途同归，当政府在这样做的时候，一定意义上也符合高等教育机构自身逻辑发展的需要。在国家权利下放的过程中，高等教育机构自身自治空间也大大增强。在这个意义上，在短期内我国政府的两难选择也就有被逐步化解的可能，至少权利下放和避免权威的过度流失在效果上具有了暂时的一致性。但是，目前的权利下放不过是政府解决当前高等教育问题的一种暂时性的解决方法。没有理由认为，假若在权利下放过程中，高等教育不能发挥其在社会经济发展过程中应有的作用的时候，政府会熟视无睹。因为就长时段而言，高等教育管理权利的下放与避免政府权威的过度流失并不必然能够达成同样的理想效果。尤其是在创新型国家建设中，国家通过什么措施能够确保高等教育的发展能够适应创新型国家建设的需求呢？“过分担心放权后的体制可能造成的消极后果可能使政府控制的体制比过去更有魅力。”[4]因此，就短时段而言，在高等教育发展框架下，我国政府面临的两难选择所带来的矛盾冲突可能还并不明显，但是就长时段而言，伴随着高等教育机构自主权的日益加强，政府就必须直面引导高等教育管理权限的逐步下放与避免政府权威的过度流失的矛盾冲突。
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