首页 -> 2008年第5期
平等与效率：教育公平的核心价值
作者：冉 毅
一、平等与效率是教育公平的核心价值
1.平等是教育公平的前提
“平等”与“公平”是维持社会稳定的基本要素，当可供分配的资源远远少于公众的需求时，平等地分配最基本的生存资源，是寻求社会稳定的基本方式，也是最原始的公平。在社会生活中，平等与公平各有侧重，平等倾向于社会行为，公平倾向于主观感受，平等与公平之间形成主观见之于客观的统一体。平等和公平所反映的不是事物的数量，而是事物的内在价值，因此平等不是数量上的均等，因为均等的分配在价值判断上并不一定公平。如不顾生理需求的差异，对不同年龄的孩子平均分配食物就是不公平；“公平”也不一定均等，如按劳分配。平等与公平概念反映在教育领域中，表现为教育权利平等和教育质量均衡，即公民享有平等地受教育的权利，公民在接受教育的过程中享受的教育资源和达到的发展水平应当均衡。教育权利平等是反映教育机会和教育起点的公平，教育质量均衡则反映教育过程和教育结果的公平。在教育权利平等上，我国《教育法》明确规定:中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。从1986年《义务教育法》颁布到2006年重新修订，我国义务教育从基本普及向全面普及发展，教育的权利平等基本得到保障。随着义务教育的普及和提高，教育公平问题集中到教育资源的均衡配置、学生的因材施教和学习层次、就业待遇等方面。1962年我国出台了《关于有重点地办好一批全日制中小学校的通知》，精英主义成为教育的价值取向，逐渐形成以学习能力和一定程度的社会阶层分隔的教育体制[3]。由于重点学校大多建设在城镇，城乡教育投资差距逐步加大。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出实行基础教育地方负责、分级管理的原则，虽然激发了地方普及义务教育的积极性，但这种“地方负责、分级管理”的管理体制，导致了区域间因为经济发展水平的差距而形成基础教育的非均衡发展状况。2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》，确立农村义务教育“地方负责、分级管理、以县为主的体制”。这一体制虽然有利于确保教师工资的按时发放，但城乡二元结构的状况没有改变，城乡义务教育非均衡发展的差距继续加大(见表1)。
从表1看出，1997～2005年，虽然农村中小学生均预算内事业经费和生均预算内公用经费年度增幅高于全国平均水平，生均投资差距在不断缩小，但是农村中小学投资标准仍然低于城市，加之多年投资差距的积累，城乡之间资源配置差距明显，区域和城乡教育发展很不平衡，教育投入不足依然困扰着许多地区的教育发展。2006年全国教育经费执行情况统计公告显示，全国预算内教育经费占财政支出比上年增加了0.6个百分点，但有18个省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出的比例，比上年却有不同程度的下降，说明1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》所规定的“中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”的原则，在大范围内都没有得到落实。在教师资源方面，根据《国家督导报告(2005)摘要》计算，2004年农村小学高级教师和农村中学一级及以上专业技术职务教师的比例分别比城市低8.9和14.5个百分点，优质教师资源分布也是城市高于农村。由于长期以来，我国区域之间、城乡之间、学校之间的教育资源配置不均衡，城市“窗口”学校与农村薄弱学校之间办学条件的差距悬殊，“择校风”屡禁不止。同时，城市义务教育学校之间、农村义务教育学校之间的内部差异也客观存在，尤其是乡镇中心学校与村办小学之间的办学条件差距，导致村办小学的青年教师大量流失，村办小学日趋式微。义务教育资源分布不均衡，已经成为当前影响教育公平的主要因素，直接影响人民群众对教育的满意程度，影响社会稳定。促进教育均衡发展是促进教育公平的首要任务。
2.效率是教育公平的内涵
效率可表述为三层涵义:一是指单位时间里实际完成的工作量；二是指产出与投入之比；三是指对有限资源的最佳分配和组织。反映在教育中表现为教育工作效率、教育投资效率和教育管理效率。
(1)教育投资效率
从经济学的角度讲，效率是输出与输入之比、所得与所费之比、效果与消费之比、产出与投入之比，是以一定量的输入求得最大的输出，或以最小的输入求得最大的输出。教育经济效率是指在一定的社会条件下，为取得同样的教育成果，教育资源占用和耗费的程度。由于教育投资主体的多元化，从国家和政府的角度分析，教育经济效率表现为每一定量的教育投资所能培养学生的数量。从家长和学生的角度分析，教育投资效率表现为家庭投入的经费和学生投入的精力与其取得的学习成果之比。对于教育成果，国家主要关注教育数量，个体则更关注教育质量。学生要获得相同程度的学习成果，在不同的学校、教师和学习环境中，教育成本有差异，尤其是学生投入的精力的差异更明显。追求更高的学习效率是学生和家长“择校”的主要目的。多元智能理论表明，学生有不同的发展方向，教育公平不应该追求结果，而应该追求过程，即教育过程是否尊重学生的个性差异，是否满足不同学生的学习和发展要求，是否促进学生在其原有的基础上得到最大限度的发展。笔者认为，赞可夫提出的让每个学生包括差生都得到一般发展的原则是最切合实际的教育公平原则，教育效率才是教育公平的核心。
(2)教育工作效率
教育投资能否获得教育成果，关键不在投资本身，而取决于教育工作效率。教育工作效率表现为教师的工作效率和学生的学习效率。其中教师的工作效率是教育成果主导因素。一是因为教师是教育资源使用的主体，教育资源的有机整合、功能发挥要受教师的制约；二是因为教师在教育活动中具有主导作用，影响着学生发展的方向；三是因为教师的能力和水平决定着学生学习成本(认知负荷)的投入量，直接影响学生的学习情绪，影响到学生的修业与辍学。从当前的选校现象看，家长择校的核心是教师；辍学现象的调查也表明，学习效率低和学习困难是学生厌学和辍学的主要原因。因此，减轻学生学习的认知负荷，提高学习效率是减缓厌学情绪，消除辍学现象的关键。
(3)教育管理效率
教育均衡发展是一个历史过程，区域之间、城乡之间的教育差异客观存在，促进教育公平不可能一蹴而就，必须因地制宜，量力而行。在现有条件下，我们必须正视差异，努力提高学校的组织管理效率和资源使用效率，使学校及周边的教育资源得到充分利用，相对缩小校际差距，促进教育公平。
二、实现教育公平的有效措施
1.加大投资力度，合理布局学校
2006年颁布的新《义务教育法》明确规定:“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益事业。实施义务教育不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”。《义务教育法》确定了义务教育的公益性质，明确了国家是教育的投资主体。要保证所有适龄儿童接受教育的机会均等，必须加大教育投入力度，尽快实现1993年《中国教育改革和发展纲要》提出的达到GDP4%的目标。同时，提高教育投资主体，建立规范的中央和省级财政转移支付制度，合理布局学校，在边远贫困地区设置寄宿制学校，使农民子女有学上、有好学上。同时，全面落实家庭经济困难寄宿生生活费补助政策，保障每个农民子女上学。继续实施国家西部地区“两基攻坚”工程和农村中小学现代远程教育工程，改善农村办学条件，加强农村教师队伍建设，提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平，促进教育权利公平和教育起点公平。
2.均衡资源配置，提高教师素质
周济部长在《2020年中国教育发展纲要》起草动员会上指出:区域和城乡教育发展还很不平衡，教育投入不足依然困扰着许多地区的教育发展。2006年《义务教育法》重新修订后，政府对义务教育投入的增幅农村高于城市，城乡生均经费差距和城乡教师学历合格率差距在逐步缩小，但区域之间、城乡之间的差距依然明显(见表2)。
要实现教育资源均衡配置，一是要健全教育投入机制，缩小区域差距；二是要加大农村义务教育的转移支付力度，提高农村学校的教师队伍素质，推广现代信息技术的应用，缩小城乡差距；三是要加快薄弱学校治理和改造，健全补偿机制，扶持薄弱学校。要把“弱势补偿”和“优秀扶持”作为国家教育决策的基本原则，注重对落后地区和薄弱学校的扶持。通过设立教育专项资金，做到优先安排、重点保证落后地区、薄弱学校建设资金，努力缩小区域之间和学校之间的差距[4]；四是要设立个性化教育和“弱势群体”专项资金，缩小人群差距，推动学校的个性化教育，为高才能学生提供更多的发展机会，并帮助语文、数学、英语、计算机等基础学科学习困难学生，给予个性差异和智力差异显著的学生紧急支持，促进学生的一般发展。
综上所述，实现教育公平，促进教育均衡发展是基础，提高教育效率是关键。平等与效率是教育公平的核心价值，实现高效率基础上的平等才是教育公平的实质。
参考文献
[1] 增荣光.普及教育与精英主义之间的矛盾——批判《教统会四号报告书》.香港:三联书店有限公司，1998.
[2] 杨卫东.中国教育公平的理想与现实.北京:中国社会科学出版社，1988.
[3] 中国教育科学研究所教育政策分析中心.义务教育均衡发展是实现教育公平的基石.教育研究，2007(2).
[4] 刘复兴.教育政策的价值分析.北京:教育科学出版社，2003.
(责任编辑付一静)