首页 -> 2008年第10期
完善农民工子女义务教育机制的思考
作者：刘荃信
一、我国农民工子女义务教育体制的形成
近几年，我国政府就农民工子女义务教育问题出台了一系列法律、法规和政策，基本形成了保障农民工子女接受义务教育的政策法规体系。
我国对农民工子女义务教育的关注最初始于1995年，当时教育部将研究解决农民工子女教育问题列入当年的议事日程，基础教育司义务教育处开始调查、研究农民工子女入学问题。1996年4月，教育部印发了《城镇农民工中适龄儿童少年就学办法（试行）》，在部分省市进行试点。从1998年开始，中央正式制定和颁布了一系列保障和规范农民工流动子女义务教育问题的政策法规。先后颁布了《流动儿童少年就学暂行办法》、《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》等专项政策法规。
这些政策法规的颁布，确立了农民工子女接受义务教育的管理机制，即以输入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障农民工子女接受义务教育的条件，保障农民工子女接受义务教育的平等权利。初步形成农民工子女接受义务教育的管理机制，在政策层面保障了农民工子女在城市接受平等的义务教育的受教育权，解决了进城务工的农民工的后顾之忧，化解了社会各利益阶层的矛盾，实现了社会相对公平，促进了社会主义和谐社会的建设。但农民工子女接受义务教育的实际现状却并非政策层面的呈现状况，其突出的问题亟待研究解决。
二、我国农民工子女义务教育实施中存在的问题
1．义务教育资源配置渠道设计不利于农民工子女接受平等教育
我国义务教育阶段实行的是“分级办学、分级管理”的教育体制，义务教育阶段财政主要是由地方政府负担。虽然中央和省级政府也加大了对农村义务教育财政转移支付的力度，但是，财政转移支付仍然是以户籍人口为统计口径。我国现有的公共教育资源配置路径是由政府到学校再到学生。学生不能直接从政府手中获取公共教育资源，这就意味着在现有的体制下，一个公民要想获得由政府提供的公共教育资源，就只有在户籍地上学这一路径。这就使得一方面，输出地县乡政府仍然掌握着各级政府划拨下来的用于农民工子女接受义务教育的经费投入；另一方面，由于农民工子女没有输入地的户口，所以无法名正言顺地享受由输入地政府财政负担的教育经费。
输出地县乡政府成为既得利益者，更由于与作为输入地的大中城市政府缺乏平等的行政对话渠道，而处于自愿失语状态；而作为输入地的大中城市是利益的付出者，他们必须直接让出一部分利益给农民工子女，使其在城市接受义务教育。另据报道，宁波市2007年有义务教育阶段外来工子女21．4万人，并且正以平均每年2万人的速度增长。按照现有的办学条件和水平，如果所有外来工子女都在公办学校就读，政府要为此新增学校85所，这至少需要47．6亿元的财政投入。这还只是土地、校园建设等硬件投入，还没有包括教师工资、教学运行等日常投入。这对宁波来说压力非常大。显然，这种制度设计对于农民工子女接受义务教育是不利的，也成了一些输入地政府拒绝给予农民工子女“同城待遇”的理由。
2．输入地政府内部区域部门责任分工模糊，现实问题难于解决
中央政府在关于农民工子女义务教育中反复强调，农民工子女接受义务教育问题的解决“以输入地区政府管理为主”，输入地政府负责农民工子女接受义务教育工作，保障农民工子女能够和市民子女平等接受义务教育。但是对“输入地区政府”的理解却有歧义，由于中央政策对于输入地的市级政府和区级政府的责任未作出明确的说明，因此，尽量少负责或者不负责便成为市级政府和各区级政府应有的策略选择。
而在现实中，农民工子女义务教育问题所涉及的教育、财政、税务、公安、司法、劳动保障、民政、计划生育、工商、物价等多个部门，基于各自利益的考虑往往会产生互相推诿的现象，没有很好地统筹协调和相互配合。
3．公办学校不太愿为农民工提供“一视同仁”的义务教育
公办学校承担了接收农民工子女教育的责任，是出于对维护农民工子女受教育权益的考虑，更由于公办学校办学规范、教育质量有保障，中央政府进行了农民工子女义务教育“以全日制公办中小学为主”的制度设计。然而，客观地来说，处于“教育市场”中的公办学校，为了追求办学效益的最大化，往往都不太愿意招收农民工子女。因而，不少公办学校会拒收或少收农民工子女。有的公办学校则采取农民工子女与本地学生“分校”、“分班”、“划块”的办法。此外，由于城乡地缘之间存在着较大的文化差异，公办学校招收农民工子女的行为在短时间内很难得到城市学生和学生家长群体的广泛认同。
三、完善农民工子女义务教育机制的对策
1．建立输入地政府与输出地政府的管理衔接机制
输入地政府对农民工子女义务教育负主要管理责任，从农民工子女的登记、统计到经费投入都应建立规范化的运作系统。协调城市内部教育、民政、公安、规划等行政部门的运作，理顺对农民工子女实施义务教育工作的管理体制，确保各项工作落到实处。
输入地政府应建立以公办学校为主，民办学校为辅的多元办学体制，鼓励并支持公办民助、民办公助等多种办学形式。允许他们以跟踪办学等方式依法开办招收农民工子女的学校。但是对农民工自办学校必须加以严格规范和监督，切实保证教育教学质量。
输出地政府也应对本地区农民工子女建立登记备案制度。做好和输入地政府的沟通和管理衔接工作，配合输入地政府解决农民工子女接受义务教育工作。
2．放宽户籍制度限制，改革义务教育入学体制
国家应逐渐弱化和打破户籍制度壁垒，改革依附在户籍制度之上的义务教育入学体制。改“依户籍地就近入学”为“依居住地入学”，强调只要在居住地有固定的住所，有稳定的生活来源，就应允许输入到城市的农民工子女在居住地就近上学。
3．建立输入地政府各职能部门积极协作的长效机制
农民工子女在城市接受义务教育问题的解决，是一个涉及输入地各级政府众多行政职能部门的综合性问题。首先，要明确“输入地区政府”市级政府和区级政府各自对农民工子女义务教育的具体职责划分。其次，要求建立输入地政府各部门积极协作的有效机制。
4．采取“公办为主、私办为辅、私校公助”的办学策略
在社会还不具备让所有农民工子女进入公办中小学接受“一视同仁”的义务教育的主客观条件的时候，私立学校、简易学校的及时补充，对缓解公办学校的压力，使农民工子女在城市接受义务教育成为现实。即采取“公办为主、私办为辅、私校公助”的制度策略，进而在最大程度上使农民工子女的受教育权益得到保障。并加强对非公办学校的硬件设施、师资队伍、教学和管理等方面有效的监督、引导和支持。
5．逐步引入“教育券”制度，作为现行义务教育投资体制的补充
输入地政府把对输入儿童每学期的投入通过“教育券”的形式发给学生，招收农民工子女的学校可以凭“教育券”到当地教育行政部门领取资金，解决因为学生的频繁流动而无法准确分配农民工子女教育投入的问题。
6．加强对农民工子女义务教育主流文化的积极引导
政府应该把以户籍人口的适龄儿童少年为基数划拨义务教育经费的方式，改为以实际在校学生数为基数划拨义务教育经费方式；如果条件许可，可以按照农民工子女户口所在地进行登记统计，按照一定比例，将农民工子女户口所在地的一部分教育资金回收中央，由中央将这部分资金用于输入地的农民工女子义务教育。
参考文献
［1］ 吴霓．进城务工就业农民子女接受义务教育的政策措施研究．教育研究2007（4）．
［2］ 张军凤，方芳，张宝贵．我国农民工流动子女义务教育制度的多维度分析．当代教育科学，2007（17）．
［3］ 陈华，罗娟，车辉．进城农民工子女免费义务教育谁来买单．常德农经网，2008．
（责任编辑付一静）