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中小学教师聘任制的法理分析
作者：褚卫中 褚宏启
我国公立中小学教师的任用制度，目前主要是两种：任命制（即派任制）和聘任制。我国实行的中小学教师聘任制，其准确表述应是：在教师任命制的基础上，由校长实施的教师岗位职务聘任制。因而，我国现行的教师聘任制还不是真正意义上的聘任制，还缺少一个必要的前提条件，即较为成熟和完善的教师劳动力市场。没有成熟的教师劳动力市场，不能形成教师流动机制，就无法实现施行教师聘任制的初衷。
我国现阶段公立中小学校的教师任用，仍以派任为主，虽然大多数学校已经和所属教师签订了聘任合同，但多属岗位职务聘任，教师聘任制并没有真正实施，徒有其表而已。几乎所有的公办中小学都管不了用人的进、出口。
一、我国中小学教师聘任制实施中存在的问题及成因分析
１．我国的中小学教师聘任制实施过程中存在的问题
（１）教师聘任制的实施效果不太理想。从近几年教师聘任制的实际运行看，全国各地的效果并不乐观。据浙江省台州市教科所在台州市对教师聘任制改革的调查结果，对教师聘任制实施过程的评价，中小学教师有３５％认为政策制定得比较完善，但政策制定与政策执行不是一回事；有３１％认为制定政策时的意图与实际效果有距离。这两方面的意见是相似的，共占总体的６６％，这说明制度改革的构想与实际操作之间的差距颇大。
（２）聘任局限于比较小的范围。目前，中小学教师的聘任范围一般都比较小，主要限定于两个范围之内：一是限定在校内聘任，学校不能走出校门去选教师，教师也不能离开原校选他校。一个学校如果教师超编，富余教师安排难，造成了教师资源浪费；而在教师缺编的学校，又不能实行优胜劣汰、竞聘上岗。二是局限于教育行业内部。基本上不考虑教育行业以外的愿意从教且本人的素质达到教师任职资格的人才。
（３）配套的教育人事制度不完善。教师聘任制、校长负责制、岗位责任考核制是教育人事制度改革的三大方面，教师聘任制是其中的核心。教师聘任制的实行，需要其他制度配套完善。但现实情况是校长负责制、岗位责任考核制的实行也不令人满意。
我国中小学校实行校长负责制，校长在教师聘任制中起着举足轻重的作用。不仅聘任合同要由校长代表学校与教师签订，而且具体聘谁不聘谁，校长可以说了算。长期以来，我国校长产生的办法基本由上级指定、任命，作为学校主体的教职工对校长的人选无决定权。这就造成一些校长曲解校长负责制，独断专行，只对上负责，不对广大教职工负责。有些学校的校长在教师聘任过程中，任人唯亲，顺我者聘，逆我者辞。教师们为保住“饭碗”，不敢得罪校长怕招来“下岗”之祸，与此相伴的是专制的滋生，失去监督的校长们一言九鼎。一旦养成凡事个人说了算的专制作风，极有可能阻碍教师聘任制的顺利推行，甚至造成不可弥补的损失。
《教师法》规定：“教师考核结果是受聘任教、晋升工资、实施奖惩的依据。”通过考核，可以评定教师的工作成绩，找出差距，明确今后努力方向，不断提高教师的思想素质和业务素质。对于考核不合格，不胜任教育教学的人员，应当通过考核解聘。但由于目前一些地方考评体系不科学，考核只看结果不看过程，结果受一些人为因素的影响，并不客观、公正、准确，致使考核结果作为聘任教师的依据，往往产生消极后果。
２．主要原因
（１）现行人事制度下教育行政机关、教师、学校之间的法律关系混乱。通过对各国教育管理现状和公立中小学教师的任用方式的比较可知，聘任制和派任制虽然不同，各有特点，但如果实施得当，在实践中并没有优劣高下之分。关键是理顺不同任用制度下的教育行政机关和教师、学校和教师的权利（力）义务关系，明确相关各方的权、责、利。如果实施派任制，那么，教师的任用和管理权就应归县级教育行政机关，教师任用的法律关系在教育行政机关和教师间发生，学校没有人事调配权，仅有在学校内部根据工作需要具体安排工作岗位的权利；如果是推行聘任制，教育行政机关就要把教师的任用权下放给学校，让学校和教师双方基于平等的法律地位，本着自愿的原则，自主选择，公平协商签订聘约，在聘约中明确双方的权利义务，从而调动教师的工作积极性，同时也提高学校教育管理水平和教育质量。若表面上实行聘任制，但教育行政机关又紧握人事权不放，那就使得教育行政机关和教师、学校和教师之间职责不清，关系混乱，最终对教育行政和学校管理产生负面影响。
（２）教师聘任缺乏操作性的法律依据。从原则性规定这个层面讲，实行教师聘任制是有法律依据的，《中华人民共和国教师法》第１７条第１款作了明确规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。”
这里的“应当实行”是强制性的，体现了法律对学校人事制度改革方向的确定，即从发展方向看，不存在要不要实行教师聘任制的问题。但从操作层面上看，我国目前缺乏教师聘任的操作性的法律文件。《教师法》第１７条第２款规定：“实施教师聘任制的步骤、办法由国务院教育行政部门制定。”在我国，教师职务制度和教师资格制度国家都颁布了相应的操作性法规，唯独对于教师聘任制度，还没有相应的法规或规章，一般是各地根据其具体情况而制定相应的聘任办法，由于其不属于法源性的规范性法律文件，加上各地规定各行其是，从而引发了一系列教师聘任的法律问题和纠纷，使教师聘任制应当实行而在实际工作中难以真正实行。
（３）成熟的教育人才市场没有形成。我国的教师聘任制实施还缺少一个必要的前提条件，即较为成熟和完善的教育人才市场。没有成熟的教育人才市场，不能形成教师流动机制，不合格教师和富余人员流不出教育领域，优秀合格的人才不能通过人才市场流进教育领域，何来师资优化组合、择优聘任、优胜劣汰？
二、解决对策
１．理顺教育行政机关、教师、学校之间的法律关系
这个问题的关键是确定教师的身份。我国习惯上把企事业单位的工作人员分别确定为干部身份和工人身份，在编正式教师属干部身份，由教育行政机关实行派任，那么，教师的任用和管理权就应归县级教育行政机关，教师任用的法律关系在教育行政机关和教师间发生，学校没有人事调配权，仅有在学校内部根据工作需要具体安排工作岗位的权利。在实行教师聘任制的情况下，如果教师身份是国家干部，理应由行政部门管理，如要聘任，也应由教育行政机关聘任。这样一来，教师聘任在逻辑上就成了教育行政机关内部的人事工作。而我国的《教师法》第１７条第２款规定“教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”这就是说，教育行政机关要把教师的人事管理权下放给学校，聘任是学校和教师双方在平等自愿的基础上，由学校根据教育教学需要设置的工作岗位，通过学校和教师签订聘任合同，聘请具有教师资格的公民担任相应教师职务，学校和教师处于地位完全平等的民事法律关系之中。双方劳动关系的建立完全基于自愿，是双向选择的结果，教师有是否应聘的自由，学校有聘任和解聘教师的权利。教育行政机关除了依照教育教学工作需要给学校核定和分配教职工编制外，基本上不对教师进行直接的人事管理。
２．强化竞争机制，建立教育人才市场
要实施聘任制，一个前提条件是在教育劳动力市场上，人力资源充足，并有一定的剩余，这样才能够形成竞争、择优录用。在教育人才匮乏的条件下，实施教师聘任制只能够是“霍布森选择”，徒有其名而已。当前，随着我国高等教育和师范教育的发展，已经形成了一定规模的教育资源储备，实施聘任制的前提条件已经成熟。教育行政机关应该积极行动起来，建立教育人才市场，为实施聘任制创造良好的条件。
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