首页 -> 2006年第2期
中小学教师的身份：困境与出路
作者：李晓强
一､中小学教师身份不明:现行法律规定带来的困境
中小学教师的工作性质在本质上与国家公务员具有一致性,那么现行相关法律是否承认其实际上的公务员身份呢?一段时期以来,我国的公务员制度执行的一直是狭义的规定｡1993年的《国家公务员暂行条例》第三条规定:“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员｡”按照这一规定,我国的公务员,仅指在各级国家行政机关的工作人员,甚至连法官､检察官都不属于公务员的行列｡作为事业单位工作人员的中小学教师,自然也不在公务员之列｡基于《国家公务员暂行条例》对公务员范围的这种狭义界定,同年出台的《教师法》显然受到了影响｡《教师法》第三条规定:“教师是履行教育教学职责的专业人员,承担教书育人,培养社会主义建设者和接班人､提高民族素质的使命｡”第二十五条规定:“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高｡”这里,首先把教师规定为专业人员,是从职业性质方面来讲的,但是并没有把中小学教师与其他教师区分开来｡义务教育是一项公益性事业,从事义务教育工作的中小学教师显然与一般的专业人员是不一样的,而现行法律对此并没有作出明确界定｡此外,把教师与国家公务员相比较,一方面反映出了中小学教师的工作性质具有公务性,另一方面恰恰又说明其不是公务员｡
《国家公务员暂行条例》作为一部过渡性的行政法规,应该说在一定历史时期内起到了应有的作用｡然而,在十几年的时间里,随着干部人事制度改革的逐步深化,为了进一步完善公务员制度,制定一部《公务员法》不仅是必要的,也是适时的｡在经过了五年的调研､起草､论证期后,于2005年4月27日,第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《公务员法》｡与《国家公务员暂行条例》相比,《公务员法》体现出了一些重要变化,其中之一就是调整了公务员的范围｡前者规定的公务员范围,就是国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员,而后者在这方面进行了调整,其中第二条规定:“本法所称公务员,是指依法履行公职､纳入国家行政编制､由国家财政负担工资福利的工作人员｡”第三条规定:“公务员的义务､权利和管理,适用本法｡法律对公务员中的领导成员的产生､任免､监督以及法官､检察官等的义务､权利和管理另有规定的,从其规定｡”从这两条规定可以看出,虽然对公务员的界定更加明确,但是其范围却有了扩展｡过去不属于公务员行列的法官､检察官,根据《公务员法》的规定,已经成为公务员了｡那么中小学教师是否为公务员呢?回答是否定的｡要成为公务员,必须同时满足三个条件,即依法履行公职,使用行政编制,由国家财政负担工资福利｡中小学教师是依法履行公职的工作人员,并由国家财政支付工资,然而中小学校属于事业单位,教师不占用行政编制,因此按照《公务员法》的规定,中小学教师不在公务员之列｡
综上所述,我国现行法律存在着对教师身份规定不明确､与现实矛盾的问题,集中表现为:规定了中小学教师是专业人员,但是没有指明其身份的特殊性:中小学教师职业实际上的公务员性质与法律规定上的非公务员性｡由此,中小学教师成为了身份不明的职业群体｡
二､身份不明直接影响其权利享有和义务履行
现行相关法律对中小学教师的身份规定不明有可能会引发一系列的后果,其中之一就是直接导致了中小学教师在权利享有和义务履行过程中出现问题｡从现实情况来看,虽然《教师法》颁布至今已有十多年的时间,而且国务院办公厅也专门下发过关于保障教师工资按时发放的通知,但在我国一些地区,仍存在着不同程度的拖欠中小学教师工资的情况,教师按时获取工资的这一权利还没有得到很好的保障｡在广大农村地区,这一问题尤为严重｡在教师聘用的问题上,最近几年发生的一些解聘教师事件也反映出了这样一个问题,即教师解聘的随意性较大,缺乏法律依据,并且教师被解聘后,由于缺乏相应的法律救济途径,使得教师被侵害的合法权益难以得到补偿和救济｡
近几年来,网络媒体披露出来的教师猥亵､强奸未成年学生案达到了令人触目惊心的程度,在社会上引起了极为恶劣的影响,极大地败坏了教师队伍的集体声誉｡虽然这些丧失人性的禽兽教师只是极为个别的现象,不能代表整个教师队伍的整体素质,然而,中小学教师的影响对象大多为未成年学生,再加上教师职业的特殊性,这导致了一旦出现害群之马,纵然只是个别现象,往往也会带来很严重的后果｡中小学教师侵害学生权利的行为也时有发生,例如,侵害学生的受教育权,侵害学生的人身自由,侵害学生的人格尊严,等等｡这些侵权行为往往给学生幼小的心灵造成了难以愈合的创伤｡中小学教师侵害学生权利的行为虽然不能说很普遍,但由于和学生的日常学习生活密切相关,又往往容易被人们所忽视,因此其危害性也不容忽视｡
虽然引发以上种种问题的原因是多方面的,但究其根本,还在于现行法律中存在的缺失｡这里,通过将中小学教师与公务员作对比,可以看出前者在权利享有和义务履行的诸多环节出现问题的深层原因｡中小学教师承担普及义务教育的工作,其工作性质在本质上与公务员相同,然而在福利权的享有上,却无法与公务员相比｡《教师法》(第七条)规定,中小学教师有“按时获得工资报酬”的权利,却没有作出具体的保障性条款;《公务员法》(第十三条)不仅规定公务员有“获得工资报酬”的权利,并且在第七十四条第五款中规定:“公务员工资应当按时足额发放”,在第七十八条中规定:“任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资､福利､保险政策,擅自提高或者降低公务员的工资､福利､保险待遇｡任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资｡”通过简单对比可以看出,尽管中小学教师和公务员都有按时获得工资报酬的权利,然而在对该项权利的保障环节,前者明显处于不利地位｡虽然国务院以及教育部都出台过专门解决拖欠教师工资问题的政策法规,然而实施效果始终无法令人满意｡发生在中小学教师身上的长时间的､大范围的拖欠工资问题,似乎已经不足为奇,然而,若是此情此景发生在公务员身上,不仅是不可想象的,也是不能容忍的｡原因就在于,公务员身份明确,并受到现行法律的有效保护｡
公务员有一个非常重要的权利,即“非因法定事由､非经法定程序,不被免职､降职辞退或者处分”(《公务员法》第十三条),同时,对于法定事由及法定程序,法律都给出了明确的规定｡令人遗憾的是,虽然《教师法》(第三十七条)对何种情况可以给教师行政处分或解聘做出了规定,却并没有规定中小学教师有“非因法定事由､非经法定程序,不被免职､降职､辞退或者处分”的权利｡而且,按照《教师法》的规定,只有符合三种情况,才可以处分或者解聘教师,但实践中并没有严格按照法律规定执行｡
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