首页 -> 2006年第7期
我国公立中小学教师身份定位问题探讨
作者：侯黎鹂
为了保证教师的身份、地位以及一些相关待遇的实现，我国早在１９９４年１月１日起就开始实施了《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》），可以说《教师法》的颁布与实施，在某种程度上对教师的合法权益起到了一定的保护作用。但是，我们不得不承认，《教师法》本身还存在许多不完善的地方。比如，对教师的法律身份的定位还很模糊，使得教师的基本的合法权益得不到保证，进而引发一些问题，比如教师的聘任制度，教师的待遇问题，教师的权利救济等相关问题的出现。本文针对以上问题，通过对国外教师法律身份定位的介绍，再结合我国的特点来确定我国公立中小学教师身份应该如何定位。在此特别要说明的是，本文中讨论的教师限定在我国公立中小学教师，民办教师，公立、民办大学教师不在本文所讨论的范围内。
一、国外中小学教师的身份界定
在讨论我国公立中小学教师法律身份定位的问题之前，我们首先来看看国外国立、公立中小学校教师的法律身份地位。在法国、德国和日本，明确规定公民在取得教师资格证书并获得教师职位之后，其身份就是国家（或地方）的公务员，纳入国家公务员行政管理系统之中，使用本国的公务员法，或根据教师职业的特殊性专门制定相应的教育公务员法。［２］比如，日本的《国家公务员法》、《地方公务员法》的各项规定，分别适用于国立、公立学校的教师。但是教师在工作性质和工作条件方面，又同一般的公务员不同，因此日本在执行国家、地方公务员法的同时，又单独制定了有关教师的专门法律《教师公务员特别法》。［３］由以上三种法律和其他相关法律构成了教师人事法的通则。在德国，作为公务员的教师适用《公务员大纲法》、各州公务员法、薪俸法以及其他特别法令的规定。公务员教师基于公务员身份，享受公务员法上规定的各项权利。基于教育者的地位，也享有许多的特殊权利，如教员公议权、教育自由权等。比如，法国的教师是国家公务员建制，享有法律保障的十分稳定的地位和待遇，深受社会尊敬。教师的工资、退休金及主要补贴都是政府直接发放，只要没有重大错误或犯罪，相关部门是不会轻易取消某个人的教师资格的。因为法国人认为，知识的探求与传输是个特殊的领域，不能将企业人事管理办法套用于学校，企业“效率”与“回报”的原则绝对不适用于学校。［４］总体上来说，作为公务员的教师有共同的特点：职业稳定、收入较高；职业受到法律的保障，没有失业的危险；教师身份及法律地位在法律上给予特别的规定，确保教师的权益和学术自由。
在英国和美国，公立中小学教师不是国家公务员，而是国家的公务雇员（ｐｕｂｌｉｃ ｅｍｐｌｏｙｅｅ）由于公立学校的责任团体（地方教育委员会或地方教育当局）采取雇佣合同的形式与教师签订工作协议，教师的雇佣和解雇不使用一般的劳工关系法，也不使用国家公务法律条款，而是有仅适用于学校雇员的法律明确规定。［５］在美国，公立学校的教师具有典型的雇员兼公务员身份，兼有双重的法律关系，教师与聘任机关之间一层属于雇佣关系。这种契约关系的基本要件为：约定有关薪金、聘用期间、义务与责任等内容，另外集体交涉的协议也包含在契约中，作为单独的一部分；另一层关系就是公务员关系，其在法律上仍为公务员，并非单纯的雇佣契约的当事人，还受各州有关公务员法的限制。这样，公立学校的教师基于雇佣契约关系，享有和承担契约中规定的各项权利和义务；基于公务员关系，适用公务员法律的各项规定。
二、关于我国公立中小学教师身份的定位
在改革开放以前，我国教师是“国家干部”的身份，教育行政机关掌有教师管理的绝对权力，教师则有绝对服从的义务。教育行政机关对教师的任免、奖惩等仅适用于内部人事管理的权利义务体系。但是什么是“国家干部”？其实，“国家干部”并非一个非常规范的法律用语，它是指从事社会公共事务的一类人员的总称，是一个沿用至现在的一个习惯用语。１９８６年２月国务院发布《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》之后，原国家教委决定在各级各类学校实行教师职务的聘任制度，开始改革教师的“国家干部”的身份。虽然公立中小学教师具有公职性质的身份，但是他们不是在国家行政机关中工作的行政级别系列的公务员。进入２０世纪９０年代以来，我国公立中小学教师的法律地位受到了教育体制改革的重大影响，“教师是履行教育教学职责的专业人员”这一特征受到了法律的保护。基于此，我国公立中小学教师的公务身份被取代，私法的契约精神越来越多地渗透到教育管理领域，影响着教师的法律地位和从业方式，教师与教育行政机关、学校的法律关系正在发生着深刻的变化。近年来，伴随着《公务员法》、《教师法》制定和修改工作的展开，教师能否定位为公务员的问题引起了法学界、教育界及社会各界人士的极大关注。［６］
观点一：我国公立中小学教师是公务员。持这种观点的人认为，教师是在履行国家职责——教书育人，尽管工作对象不同，但性质是与公务员是一样的；将教师定位于公务员能充分保障教师尤其是农村教师的工资和经济待遇；将教师定位于公务员能以政府的力量保障教育资源尤其是教师资源的均衡化。新颁布的《公务员法》拓宽了公务员的范围，将公务员进行分类，其中包括专业技术类公务员，以及公务员聘任制的推行都为将教师定位为公务员提供了合理性及实施的便利条件。莫纪宏在首届中国青年法学家论坛上提出，受教育权是以国家和政府的责任为前提的一种社会权利。从事义务教育工作的教师是代表国家向接受义务教育的公民履行政府的责任，义务教育阶段的教师是代表政府办事，因此应当纳入公务员队伍。这样才能更好地保障义务教育阶段教师尤其是落后地区教师的福利，稳定这个队伍。
观点二：公立中小学教师是雇员兼准公务员。持这种观点的学校和学者认为，首先，公立学校的中小学教师处于聘任契约关系之中。根据《教师法》十七条规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”这说明，学校和教育机构是雇佣者，教师是雇佣当事者的另一方。其次，教师兼有准公务员身份。依据《教师法》的规定，教师享有不低于公务员水平的待遇。“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员平均工资水平，并逐步提高。建立正常晋级增薪制度，具体办法由国务院另行规定。”在医疗保健方面，《教师法》中也有规定：“教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇；定期对教师进行身体健康检查，并因地制宜安排教师进行修养。”这都表明，在工资待遇方面和医疗保健方面，都是以公务员作为参照的，不属于公务员系列但是却在权益方面比照公务员执行，这也正是教师准公务员身份的体现。
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