首页 -> 2006年第7期
现行体制下中心学校运行模式的点滴思考
作者：陈家富
“以县为主”体制，撤销了原乡镇教育办公室或教育组，成立了乡镇中心学校，较好地解决了原教育办公室或教育组人浮于事问题；将教育上的人权、财权和物权收归县局管理，便于全县统一运作，扩大了用人、资金投入等方面的空间；同时也便于学校管理者掌握第一手资料，有利于学校管理。
一、新的管理体制下中心学校运行模式存在的问题
１．从宏观上看，财政体制没有理顺。一是财政体制的调整没有到位。随着农村税费改革和“以县为主”的农村义务教育管理体制的实行，教育经费来源趋向单一，重“节流”而轻“开源”。２００１年农村税费改革后，农村教育附加费不再征收，群众性集资不再提倡，教育经费不能满足支出需求。以霍邱县河口镇为例，税费改革前，全镇农村教育费附加１００多万元，农村社会群众集资捐款２０多万元，两者相加超过１２０万元，主要用于改善中小学办学条件；税费改革后，全镇农业税中用于教育的资金为１８０万元，主要用于教师工资的发放，而用于改善中小学办学条件的资金无法落实。然而，农业税的全面免征，使得教育资金短缺的问题更加突出。调整财政体制，将农村中小学教师工资列入县级财政预算，将生均公用经费列入县级或县乡两级财政预算，是“以县为主”体制的重头戏。但是，现在县级财政除了教师工资列入预算外，其余经费根本没有得到落实。其做法就是将农村义务教育“以县为主”的管理体制进行了“变通”，只是将县域内各乡镇中小学教师工资从乡镇财政集中到县财政统一发放罢了。尽管现在教师工资的保障能力有所加强，但县域内教师工资仍然存在着城乡差别，而且差别相当惊人。
二是农村义务教育投入不足的状况没有根本改变。主要表现在两个方：第一,农村中小学生均公用经费严重不足。政府按政策应投入部分分文没有。学校主要靠收取学生的杂费维系。初中和小学预算内生均公用经费未能列入财政预算。第二，农村中小学危房改造资金缺口大。
三是由于县级财政捉襟见肘，县（市、区）预算内生均公用经费拨款不能到位，造成学校正常运转十分困难。为了保证农村学校的正常运转，安徽省财政厅、省教育厅印发了《关于下达农村中小学生均公用经费标准和预算内生均公用经费拨款标准的通知》。根据这一文件精神，对省辖市提出了本市农村中小学生均公用经费标准和预算内生均公用经费拨款标准。但是，由于霍邱县财政为“吃饭财政”，农村中小学预算内生均公用经费难以拨付到位，实施“以县为主”体制以来，对生均公用经费拨款为零，学校只能靠收取学生杂费维持运转。
四是县域内教师工资差别过大。农村中小学教师人均月工资一般在１１００～１６００元，除了工资外，别无任何收入。而县城高中教师有的每月福利收入就可高达２０００～３０００元。严重挫伤了农村中小学校教师工作的积极性。
２．从微观上看，新体制下中心学校运行模式也暴露出不少弊端。一是难于明确分工，职责不够明确。中心学校设有本部，下设两名副校长，假如一名管初中及本部，一名分管小学部，这样两部的教研活动难以保障。因为在这两名副校长中，既懂教学又懂教研的为数不多，如此分工，很可能出现分管初中的副校长对本部全管而又管不了的问题，不利于新课改的实施。倘若一名分管教学，一名分管后勤。将会出现分工小学部的教务副主任，不愿或不能胜任小学教学的情况，导致教研任务都落在分管副校长的肩上。
二是机构臃肿，成员有增无减。原先的乡镇教育组只设３个指标，加上原先初中班子成员７人，累计只有１０人。而现在，中心校１名校长，２名副校长；１名教务主任，２名教务副主任；１名办公室主任，１名办公室副主任；１名后勤处主任，１名后勤处副主任；１名工会主席，１名副主席；１名总支书记，２名副书记；１名团委书记，１名副书记；１名报账员。上述累计１８人。而一些中心学校教职工只有３６人，班子成员正好占教职工的５０％。这些成员，按照县级文件要求，都应享受减免课时的照顾，教职工心理严重失衡，不少教师由于敢怒不敢要求，只得磨洋工，做出事倍功半的事来。
三是“一费制”使学校难于运作。“一费制”的实行使得学校的杂费收入大幅减少，使得学校的发展“雪上加霜”。如“国家级贫困县”霍邱县的河口镇初中，即现在的中心学校本部，实行“一费制”后，中小学杂费收入减少２６万元。全校教职工３６人，１６个教学班，在校生１１００人，年收取杂费只有２３万元。其公用经费开支情况是显现负数。
现在实行的“一费制”，实际是“半费制”，因为政府按政策应投入部分未投入分文，学校只得靠学生的另一半费用，来维系学校运作。在学生的费用中，初中每生可用经费不足５０元，小学每生可用经费不足３０元。加之“普九”期间的举债，学校更是雪上加霜，苦不堪言。
四是农村学校“普九”欠债严重，仅靠学校自身根本无力偿还。上个世纪末，为了如期实现“两基”目标，许多县（市、区）的农村教育是举债发展、“寅吃卯粮”。但是，由于农村教育附加费不再征收，群众性集资不再提倡，这些“普九”欠债就成为一拖再拖的老大难问题。更有甚者，时有学校校长被债权人推上被告席的事件发生。
二、现行体制下有关措施未能全面落实的原因
１．县级政府财力不足是主要原因。由于目前实行分税制财政体制，财力越来越向上一级财政集中，县级财务越来越薄弱，但县级政府承担的教育事权反而有所加强。有资料显示，２００４年，县级财政收入占全国总收入的２５％，但承担着８７％的义务教育投入。目前，我国尚未建立起强有力的中央、省、市财政转移支付制度，贫困县的党政领导对农村义务教育“以县为主”管理体制认识不足、不全面，担心由于县级财力不足，教师工资按照统一标准发放的目标不能实现，由事前乡镇政府发放工资的“一个个小困难”变成由县级政府发放工资的“一个大窟窿”。因此缺乏调整财政体制的主动性和积极积。
２．省市两级政府没有跟上有效的督导。对于农村义务教育“以县为主”的管理体制，党中央、国务院高度重视。２００１年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确提出，农村义务教育实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。２００２年４月，国务院办公厅又发出了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》。之后，各省（市、自治区）层层召开会议、下发文件予以贯彻。但时至今日，竟然相当数量的县没有能够全面落实，其中一个很重要的原因是省市两级政府没有跟上有效的检查督导抓落实，也没有哪个省市将域内所辖各县落实“以县为主”管理体制列出一个时间表，限期完成。更没有把对教育投入纳入干部考核任用的条件。从某种意义上讲，这是政府工作政令不通、作风飘浮、不求真务实的表现。
３．政府对教育的投入欠账太多。１９９３年中共中央和国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到百分之四。”而事实上，一组数据是这样的：我国２００１年、２００２年、２００３年这个比例分别仅为３．１９％、３．４１％、３．２８％，不仅低于世界发达国家５％至６％的水平，也低于发展中国家４．４％的平均水平。政府投入的整体水平不高和经济发展的严重不平衡，是导致农村中小学投入不足的重要原因。
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