首页 -> 2006年第11期
简论我国公立学校教师非诉讼救济渠道的局限与完善
作者：裴 直
一､我国公立学校教师非诉讼救济渠道的范围
教师被侵权的性质和公立学校对教师进行处理的类型决定公立学校教师只能采用非诉讼救济渠道｡因为,司法权介入教育领域的范围是有限的､有保留的,所以外部的行政监督和司法监督只能在一定程度上介入学校的自治权的范围｡因此,如果公立学校教师被侵犯的权利属于学校自治权范围,或者是涉及教师非“重要性”的权利的处分行为,如警告､通报批评､记过等,应当通过行政申诉途径来获得救济,而不宜通过司法途径来救济｡
我国目前对公立学校教师的非诉讼救济渠道主要规定了教师申诉和对教师申诉不服后的行政复议两种｡根据《教师法》第三十九条的规定,公立学校教师提起申诉的范围包括教师认为学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的､对学校或者其他教育机构作出的处理不服的､认为教育行政机关侵犯其合法权益的｡如果教师对申诉的结果不服可以根据《行政复议法》的相关规定提起行政复议｡
上述范围的确定在很大程度上保障了公立学校教师的合法权利,不仅保障了教师的公民权利,也保障了作为教师的特殊权利｡首先,教师具有作为一个公民的各项基本的权利,包括宪法和法律法规赋予公民的人身权､财产权､劳动权､休息权等｡其次,教师是履行教育教学职责的特殊的专业人员,还享有一些与教师身份相联系的权利｡教师身份特有的权利是由《教师法》规定的｡公立学校与教师发生的纠纷既有可能是民事纠纷,也有可能是行政争议,民事纠纷可以直接通过民事诉讼的方式进行救济,教师申诉和行政复议主要针对的是行政争议方面的纠纷｡
同时,这样的救济范围使得作为行政相对人的公立学校教师在一定程度上拥有了与学校特权相抗衡的组织权力,拥有了对不合理行政行为说“不”的能力｡我国法律规定学校具有一定程度的自治权,公立学校可以按照相关的法律法规以及根据各个学校的情况制定的学校章程等内部规则来对教师进行管理,并且有能力按照管理需要做出行政行为,比如对教师的人事调动､工作安排､工作条件､考核结论､奖惩等｡根据《教师法》的规定,教师对学校的处理不服的可以提出申诉,教师如果对申诉的结果不服,还可以继续提起行政复议,要求上一级教育行政部门对申诉的结果进行审查,也就是说,教师一旦认为学校做出的行政行为是不合理的,就可以通过非诉讼救济渠道维护自己的权益｡
二､我国公立学校教师非诉讼救济渠道的局限
目前我国用来解决公立学校与教师间法律纠纷的非诉讼救济渠道有教育行政复议和教师申诉两种,这两种救济方式并不足以解决所有的公立学校与教师的法律纠纷,还存在局限性｡
1. 功能不够健全
在实行教师聘任制以前,我国公立学校与教师之间的关系主要表现为学校行政领导下的支配与服从的关系｡随着教师聘任制的全面推行,公立学校与教师之间的关系打破原有模式,构建起一种全新的聘任关系｡因此,《教师法》中规定的教师申诉这一条救济渠道,显然已经不足以解决所有的纠纷｡而和解､调解､仲裁等适宜于平等主体之间法律纠纷的权利救济渠道缺失,致使原本可以通过和解､调解､仲裁等方式解决的纠纷只得通过申诉来进行｡客观上加大了教育行政部门受理教师申诉的压力｡
2. 受理机关不统一､不独立
虽然相关法律规定的申诉受理机关是比较灵活的,但是实际上的受理机关通常是地方教育行政部门,然而,教育行政部门不是处理教师申诉的特定机构,造成处理“申诉”的机构设定的随意性大,受理部门不够明确,缺乏应有的权威和权力等问题｡对教师提出的申诉的处理很容易造成机构与部门之间的相互推诿,从而使教师“有冤无处申”,提出的申诉在很多情况下会因此而被搁置,纠纷难以得到及时有效的解决｡对于行政复议而言,在我国的行政体系构成中也没有相对统一和独立的行政复议机构,复议机关与做出具体行政行为的行政机关有着千丝万缕的关系,导致了裁决的不公正以及效率的低下｡
3. 救济程序不完善､不规范
虽然我国《教师法实施意见》第8条对教师申诉案件的管辖､受理条件､处理程序､法律救济措施等方面作出了简要的规定,但是教师申诉制度依然存在着程序规范上的缺失｡例如申诉部门审查教师申诉并决定是否受理和时间,同级或上级人民政府有关部门处理教师申诉的时限,教师对申诉处理决定不服申请复核所适用的程序,申诉部门在处理教师申诉时应当适用的说明理由制度､回避制度､听证制度等程序制度的相应规范等｡行政复议时,抽象行政行为通常归为单方性行为,是行政机关首长负责制的产物,行政机关多从自己的角度出发制定与相对人密切相关的规范性文件,其民主性存在严重缺陷,缺乏必要的听证程序｡
4. 缺少监督
目前对于教师申诉和教育行政复议,都没有任何明确存在的监督体系对其行为进行监督｡目前,对行政复议的监督还是只停留在权利机关的监督和司法监督两方面,而由于行政复议机关和上述监督机关的密切联系,使得这种监督难以有效地发挥其应有的作用｡监督的缺失,使得救济的效率和公平性都受到了影响｡
通过上述论述,可以看出目前的非诉讼性救济渠道都存在着效率不高,不够便捷等缺陷｡为了使公立学校教师的权益得到完全的保障,在完善教师申诉制度和行政复议制度的同时,还应当通过拓展非诉讼救济的渠道来进行补充和完善｡
三､完善公立学校教师非诉讼救济渠道的途径
在教育改革中,公立学校教师与学校的关系在逐渐变化,仅以教师申诉和行政复议为基础构成的非诉讼教师法律救济体系存在着较大的不足,不能够很好地救济教师的权益｡根据我国当前公立学校与教师关系的现状,有两种比较可行的完善教师非诉讼救济渠道的途径,一是建立和完善校内申诉制度,二是建立教育仲裁制度｡
1. 建立校内申诉制度
1995年,原国家教委发布《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》,提出了建立校内申诉制度的相关规定｡目前,有的学校已经根据上述文件制定了校内申诉的规则｡要建立一个规范的校内申诉制度就必须包括以下几个方面:一是校内申诉制度的建立要遵守国家的法律法规,不得与国家的法律法规相抵触;二是要明确校内申诉的受理机构及其职能;三是校内申诉还应当具有以下一些基本程序,(l)提出申诉｡教师提出申诉应以书面形式向学校提出｡(2)对申诉的受理｡学校接到申诉书后,应当确定相应的机构和专职或兼职人员负责受理教师申诉工作,并对申诉人的资格和申诉的条件进行审查后,决定是否受理｡(3)对申诉的处理｡学校对受理的申诉,应当进行全面的核查,根据不同情况,分别作出处理｡
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