首页 -> 2006年第12期
对话理念下校长负责制的再造
作者:吴景松
一、制度缺损中的“独白”
任何一种制度,从某种角度来分析,都是规制不同利益相关者的游戏规则。因为游戏规则的制定,决定了利益主体是否响应、是否参与。不同学校管理体制的确立,都会规制校长与被管理对象及有关利益者的权力与权益。在市场经济发展的利益驱动下,要求学校办学自主权的呼声也日益高涨,迫切需要改变党支部领导下的校长分工负责制,以努力克服政府垄断学校、校内党政不分、学校管理效率低下等等弊端。虽然我国现代校长负责制姗姗来迟,似乎还是迎来了还权于学校、还权于校长、还权于教师的新制度。一如有学者将校长负责制简洁概括为“上级宏观指导、校长全面负责、支部保证监督、教工民主管理”的“1+3”整体性体制。看来近似完美的制度结构,实质上在实践中暴露出诸多弊端,使校长负责制日益走向割裂学校不同利益相关者的制度障碍,使不同的利益主体难于走向“对话”而转之于诉求“独白”。“独白”的结果严重阻碍了校长负责制应有的功能,具体表现为以下几种形式。
1.“孤独”的政府。我国学校管理体制的改革逐渐从中央集权向地方分权过渡,形成了“两级管理、地方负责”的学校管理体制。尽管早在《中共中央关于教育体制改革的决定》已开始推行校长负责制,但历经《中国教育改革和发展纲要》直至《中华人民共和国教育法》等权威政策法规,无一确立校长负责制的法律地位。因而,地方和基层教育行政部门(此处指区、县教育局)对学校的科层化和集权式管理模式还没有出现根本性的改变。诚如陈大超所言:“我国长期中央集权的教育行政体制和计划经济模式,形成了学校和政府之间的婆媳关系,学校只是被动地接受教育行政部门的指挥,而不能依法自主办学。”学校扮演着被动者、被决定者、追随者、服务者、从属者的角色,缺乏相对独立的个性和丧失自主性与创造性。只是政府在孤独地表演,孤独地策划学校教育目标、制定教育计划、编制课程等。
2.“专制”的校长。《教育法》第三十条明确规定:学校的教学及其他行政管理,由校长负责。但没有对校长的权力及其范围作具体的规定,更没有规定相应的责任。《小学管理章程》(1996年)中第八条规定:小学实行校长负责制,校长全面负责学校的行政工作。公立中小学校长主要是由上级行政主管部门或政府直接任命,是受政府委托而经营管理学校的代理人,因此校长权力来源于整个国家公共权力体系的分配,校长所行使的权力是一种公共权力的代理权,是公权而非私权。[1]校长在政府由于监督成本过高的条件下而躲避了监督,更趋向于追求个人利益和权力的最大化。依据法律上的“权责对等”原则,校长不仅逃脱了上级监督,而校内的党支部和教职工大会都处于校长权力的管辖之下,党支部演变成思想政治小组,教职工大会成为维权组织,毫无制约校长的力量。这种背景下,校长自由裁量权任意发挥,其他权力主体空间不断萎缩,其结果是造就颐指气使的校长和唯唯诺诺的教师,难以发挥学校内部力量的整合作用。
3.“边缘化”的其他利益相关者。校长负责制的“1+3”框架中,从权力中心角度考察,政府将校长边缘化,校长将教职工代表大会与党支部组织的权力边缘化,而家长与社区的利益被边缘化得更厉害。因为校长负责制作为我国最基本的学校管理制度,却没有明确提出家长与社区在学校管理中的权力与地位。依据国外现代教育制度的改革经验,教育中有关的权力和利益应向教育的终极消费者转移。其中的终极消费者指学生及其家庭。[2]作为完善校长负责制的校务会议和家长委员会,都没充分考虑和发挥家长及社区参与学校管理的功能。一方面,学校在社区中孤立地奋斗,谋求学校经营的经费和营造良好的校园氛围;另一方面,家长与社区又渴求参与学校管理,更好地了解学校、扶持学校,想分担学校的荣辱。因此,学校对于学生的发展和管理的规划,拥有唯一的权威,家长对自己的孩子是没有权去过问的。
二、“校长负责”应凸显对话理念
基于对话的不同个体之间、个体与群体之间以及群体与群体之间多方面、多层次的进行,“校长负责”直接指向校长应能以一种开放的思想和多维视角去审视不同利益主体之间的管理问题。校长负责制的制度框架内,隐含着不同利益主体之间的直接对话,而且是一种“在场”的、活生生的“相遇”。校长在学校管理中,最需要的是管理观念以及校内体制的变革思路。校长能否树立正确的管理观,以及如何沿着这一思想路线去贯彻,意味着校长负责的功用发挥程度和执行的力度。
1.民主与平等:校长负责的管理理念。校长负责本身采纳的是民主集中制原则,为了提高学校管理效率而赋予校长权力。校长负责的核心就是通过选拔具有较高素质的人并赋予它相应权力让他对学校工作全面负起责任来,以避免权力分散、责任不明、效率低下等现象的发生。但是校长负责并不是“一长制”,不意味着校长个人独断专行,无视或压制教职工的民主参与的意识与行动。如果校长以强权的形式进行管理,管理的本质会演变为:一是机械地科学管理,背弃了人性;二是校长成为孤独的控制者;三是张扬权力,忘却了民主;四是追求效率,却忽视了意义。校长此时只有做到“我不是为了满足我的任何需要,哪怕是最高尚的需要而与其建立‘关系’”[3],亦即对话关系,才能真正合理地对待教职工的合理需求与参与意识。这种对话关系是一种平等关系存在的基础,也是校长与教职工之间直接的、交互的、活生生的精神上的相遇关系。对话关照下的校长负责制中管理本质的内涵则是,管理中没有缺席的权力,管理活动是一种在场的相互对话活动(要求参与),管理双方应相互尊重对方做人的尊严和权力,尊重对方存在的价值。参与使“自我”生活在真正的管理活动之中,参与是对民主精神的一种宣扬,亦是对民主能力的一种培养。民主能力的培养,在学校管理中使教师成为决策的参与者与责任者,有助于学校政策的执行。
2.权力下移与分级管理:校长负责的运行机制。推行校长负责制推行的目的是为了解决校长权责统一的问题。为了提高学校管理效率,校长必须学会授权,以从繁重的学校杂务中解脱,致力于学校发展方向等重大问题上。在学校内部权力体系的建构上,副校长以及学校中层干部的权责应有合理分配。校长与副校长之间领导与被领导的关系,副校长必须对校长负责;校长与中层干部之间也是领导与被领导的关系,但是中层干部的直接领导应是分管的副校长,校长不应越级管理。校长应明确合理分权、充分授权的重要性,充分调动副校长和中层干部的积极性。学校内部的管理是通过制度来实现的,不能以约束来达成制度规范,而是以制度规范来达成约束。
在平等的制度框架中,因学校内部的不同利益主体都受到制度的规制,各主体才有平等参加和继续交往的机会,才有表达愿望、感情、打算的均等机会,才有作出判断、劝告、解释以及向辩护挑战的均等机会。正是均等机会的拥有及实现,为权力下放与分级管理提供制度供给,校长、党支部、教职工、社区成员、家长代表以及学生都被赋予了主人翁的身份与特性。他们参与到学校管理活动中,使管理者或被管理者不是由完整的人变成了管理者或被管理者,而是在独立人格的基础上添加管理者和被管理者身份的特性。[4]
[2]