首页 -> 2008年第2期
构建现代学校制度的现实困境和对策
作者：乐先莲
一、现代学校制度面临的现实困境
我国市场经济发育和深刻的社会转型，对学校教育提出了新的要求。而有关学校制度尚未作出相应的调整。学校制度建设相对滞后，成为当前我国学校发展的瓶颈。学校制度面临的困境主要表现在制度安排滞后不适、制度运行不利、制度环境缺失三个方面。
1 制度安排滞后不适。随着经济、社会发展的日新月异，社会、大众对学校不断提出新要求，加上新的办学观念、教育理念和学校管理模式的不断出现，使得我国现行学校制度与学校实际和教育教学发展规律不相适应，制度安排滞后，制约了学校的发展。主要表现在现行学校评价制度有一些负面引导作用，导致素质教育难以全面实施，学生的充分、全面、多元发展的目标难以实现；大部分学校的产权制度不完善，资产的数量、比例构成、归属、流转等不够清晰，国有资产流失或减值比较严重；制度因素导致部分学校的人力资源、设备设施资源、信息资源、无形资产等未能充分、有效地发挥作用；部分学校校长缺乏民主意识，个人专断作风比较严重，经验化、非制度化的现象比较普遍；制度的分割，导致部分学校不能与社区、家庭沟通，使他们难以有效地参与、配合学校管理和学校教育，学校也很少介入社区的文化建设。
2 制度运行不利。现行学校制度的运行不利、执行走样也是制约学校功能正常发挥的不利因素。它大致有以下表现：低效或无效运行，即制度在执行或实施过程中没有达到应有的绩效水平，有些甚至根本没有表现出任何绩效，致使制度徒有虚名。例如，当前素质教育制度在某些学校的运行就存在明显的低效或无效现象；不公正运行，即在执行或实施某项制度时，制度运行主体不能做到公正地执行或实施制度的有关规定，从而导致制度运行过程或运行结果的不公正。教育中的乱收费现象、忽视和不公正对待“差生”现象等，都是对追求全面发展的学校制度的不公正运行所造成的后果；不合理变通，即按照对自己或对本部门、本单位有利的原则来故意改变既定的制度规则或借制度之名来施行有悖于制度初衷的行为，以达到为“自我”牟利的目的。常见的不合理变通有“钻制度空子”、曲解规则、打“擦边球”、“改头换面”等。
3 制度环境缺失。制度体系由制度环境、具体制度安排和实施机制构成，制度环境是制度变迁的外生变量，对制度实施有着重大影响。我国现行学校制度不科学、不合理制约着学校的发展，一方面是由于学校制度本身存在某些缺陷，不能应对学校实践过程中出现的各种问题；另一方面是因为学校制度环境存在某些缺陷，不能为学校制度的正常执行提供良好的外部条件，致使某些学校制度在执行时遇到阻碍。例如，我国现行的学校制度存在着明显的城市中心取向，学校的教育内容、考试内容基本上是以城市为中心的，这使得农村或偏远地区的教育处于劣势或不公正地位。造成这种制度倾斜的原因主要是我国当前的制度环境具有明显的城市中心取向，城市中的社会成员占据着当前的主流意识形态，经济资源和社会权力也都明显地倾向于城市中的社会成员。而农村或偏远地区由于地理条件或传统文化的影响，限制了它们成为制度主体的可能性，而只能处于制度主体的边缘。只有当农村或偏远地区的经济和社会发展获得了快速的进步，逐渐缩小与城市的差距，这种因城市中心取向而造成的农村或偏远地区教育发展的劣势才可能得到弥补和纠正。
二、构建现代学校制度的对策思考
构建现代学校制度是个复杂的系统工程，鉴于现行学校制度存在的现实困境，我们认为应该从政府、学校自身和社会三方采取相应措施，共同致力于现代学校制度的构建。
1 构建现代学校制度的前提——正确处理学校与政府的关系。立足政府层面，正确处理学校与政府的关系，清晰界定政府与学校各自的职能，是现代学校制度的首要内容。为此，政府应该转变教育职能、提供法规政策引导和培育资源市场以服务学校发展。
(1)重塑政府角色，确立有限责任政府的宏观管理职能。正确处理学校与政府关系的关键是转变政府的教育职能，政府角色应该由“全能”转向“有限”，确立“有限责任政府”的宏观管理职能。要实行“政校分开”，建立新型政校关系。具体表现为：第一，剥离学校与政府之间的直接隶属关系，使政府能够在公开、公正的前提下向所有教育者和学习者提供良好、公平的服务；第二，政府成为教育活动秩序的维持者、公共教育供给多样化的倡导者和公共教育各主体关系的协调者，在宏观调控、教育公平环境建设、教育制度和法规健全等方面可以有所作为；第三，建立学校法人制度，赋予学校充分的自主权，学校内部的干部聘用、职称评聘、报酬待遇等职能要下放给学校，政府只要把住教育的质量关即可；第四，强化政府的服务角色和责任意识，使政府主要从以单方保护学校利益为重点转变为兼顾学校利益与保护公共教育消费者的合法权益为重点。
(2)提供政策法规引导，制定《学校法》。当前，与建立现代学校制度息息相关的是应尽快制定、颁布《学校法》。《学校法》“旨在解决长期以来政府集举办者、管理者、办学者于一身，学校是政府行政附属物的问题。要重塑政府的角色，以适应完善的市场经济体制要求，使学校成为依法自主办学的主体，并承担相应的权利和责任，增进学校办学活力，提高教育教学质量。”从法律上讲，《学校法》的核心问题是解决学校办学与发展的权利和义务问题，这涉及学校与政府、学校与社区、学校与校长、学校与教师、学校与学生等方面的多种教育法律关系。在学校与政府的关系上，核心是学校的独立经营权与政府产权的分离；学校与社区的关系是解决学校功能转变的双向服务责任问题；学校与校长的关系核心问题是学校与校长之间的协约约束；学校与学生的关系则是学校执行教育方针的法律体现。
(3)培育资源市场，服务学校发展。在现行体制下，教育的财政投入和人力资源，教育的物质资源配置和知识产品的开发，基本上都是政府提供的。这种教育“资源市场”的缺乏无疑会对学校的发展产生限制和约束。学校要自主发展，就需要在市场上找资源，因此政府有责任把这个市场培育起来。我们可以通过制度创新，例如建立教育研究与开发基金，列出学校需要的开发项目，通过市场化的招、投标来进行或引导教育技术与产品的开发等。一方面通过市场机制开发高水平的教育专业支持技术和产品，可以加速培养