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中小学校长权力的失范及规约
作者：刘景硕
现了表面上，素质教育搞得轰轰烈烈；暗地里，应试教育搞得扎扎实实。(2)校务委员会的审议功能得不到发挥。由于校务委员会是校长主持、没有规定具体的组成人员、如何审议和审议什么都没具体规定，使得“校务委员会”要么难以建立要么沦为学校校长办公会议或行政会议。(3)学校党支部的监督作用被有意或无意地忽视。实践中，一些地方的教育主管部门为了解决学校内部复杂的人际关系有意安排校长一人身兼校长、书记两职，其结果，便是党支部的监督作用被人为取消；没有实行“校长、书记一肩挑”的学校，书记往往由副校长或者让与校长关系好的人担任，对校长权力的监督也就成为了摆设。(4)教职工代表大会大都成了“举手的机器”。因为有关法规没有规定教职工代表大会的功能，在目前校长掌握着学校决策权和执行权的情况下，教职工代表大会很容易受校长的控制。作为教职工代表大会的常设机构工会，目前大都沦为了学校的福利机构。(5)学生及其家长委员会很难介入到学校管理和对校长的监督中。学生作为学校的弱者群体，目前只有被动地接受来自校方的各种规章制度。学生家长因有求于学校，而且，更主要的是没有法定的监督程序和监督渠道，所以对学校的“乱收费”、“高收费”和种种不公的“潜规则”敢怒而不敢言。(6)社会舆论监督不受欢迎。由于与学校民主管理具体相关的教育法律法规没有出台，上级宣传及教育行政部门往往打着“影响教育教学的幌子”限制甚至阻挠社会舆论的监督。
三、规约校长权力的若干对策
胡锦涛同志在中共十七大报告中指出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”综观目前国内外的中小学教育管理的改革和实践，我们认为针对校长权力的失范，对策有二，其一是“分权”；其二是“强权”。所谓“分权”即把校长现有的决策权和执行权一分为二：把决策权移交给学校董事会：把执行权保留给校长。所谓“强权”即强化现有的监督权，使之敢监督、能监督和会监督，建立独立的学校监督机构一学校监事会。
1 “分权”
萧宗六指出，“世界性的趋势是两种体制交互渗透，实行‘一长制’的同时，设智囊团、思想库、咨询委员会等组织，或设董事会，或设校务委员会，或设评议委员会。”我们可依据我国的现实国情，在继续发挥现有“一长制”的优势的同时，吸收委员会制的诸多优点，调动与学校有关的各方面人员的积极性，使有关各方人员参与学校管理制度化，成立制约校长权力的董事会。
(1)把校长的决策权移交给学校董事会
学校董事会对学校的决策主要体现在对学校发展的战略性、全局性和根本性的问题作出决策，以及对重大决策执行情况进行监督。董事会要“把好方向、抓好大事、出好思想和用好干部”。只有这样，才能理顺董事会决策和校长负责、集体决策和个人负责的关系，把董事会决策和行政负责有机结合起来。
董事会成员应由代表国家的政府部门代表、校长、家长代表、教师代表、学生代表和社区人士数十人组成。董事会应设各种专门委员会，其中最主要的是财政预算委员会、课程计划委员会和人事管理委员会。董事会对国家以及代表国家的地方教育当局负责；对学校重大的投资、人事变动、机构设置、以及涉及多数教职工切身利益的重大问题进行决策；聘任校长并监督校长执行决策等。董事会成员的权力均等，实行集体决策和过半数的原则，董事会组成人员的比例要代表与学校利益相关的各方并且互相监察和制衡，促进学校管理民主化并加强学校管理的问责制。董事会认为校长执行不当，可以提请学校监事会监察；董事会认为监事会监督不当，可以提请上级教育当局进行裁决。
(2)把执行权保留给校长
校长的执行权主要是执行董事会的决议，把董事会的决议化为贯彻落实的行政措施和行为。校长在全面执行董事会的决策时，要全面地负起行政管理责任，积极主动、独立负责地开展各项行政管理活动，并在自己的职权范围内创造性地开展工作；校长既要对教学科研活动负责，又要对学生思想政治工作负责，全面履行自己的管理职责；校长既要带头落实董事会的决议，又要带领副校长及其他行政管理人员和广大教师落实董事会的决议，使学校董事会的决议在行政管理工作中得到全面贯彻。
总之，校长是学校管理的核心人物，在学校的日常管理工作中，对于已经制度化和程序化的事项，校长有充分的自主决策权和指挥权，目的是提高行政管理效率。学校办得如何，由校长最终向校董事会和地方教育当局负责。校长对董事会的决策有异议，可提请学校监事会进行审议；校长对监事会监督有异议，可提请地方教育当局进行裁决。
2 “强权”
针对目前对校长的权力不能有效监督的问题，应该强化现有的对校长权力的监督权即建立独立的学校监督机构——学校监事会。
监事会由与学校利益相关的各方代表组成。学校董事和校长(副校长)及中层干部不得兼任监事。监事会成员的权力均等，对代表党和国家的上一级纪检监察部门负责，在人事和财务管理上不受同级学校的制约。监事会依照法律、法规和章程对董事和校长行使职权的活动进行监督，防止滥用职权。监事会应把监察结果及时向上一级纪检监察部门反映，上一级纪检监察部门将所获得的信息及时反馈给董事会和校长，使董事会及时修正决策和校长认真贯彻董事会的决策。
总之，体制上的弊端必须从体制上加以革除，要想从根本上实现对失范的校长权力进行规约，必须从体制上进行改革，把校长的“决策权”与“执行权”分开，再加上强化对校长权力的监督权，校长权力的合理结构模式即可得以建立。在这一模式中董事会、以校长为首的行政系统和监事会都作为独立的权力行使机构，都可以对其他两方的“权力滥用”和“权力不作为”向他们共同的主管部门反映和检举，以使整个学校内部的权力运行处于一种既相互制衡又相互协调的状态，充分调动与学校利益有关的各方面人员的积极性，提高学校管理的效能和效率。
(责任编辑 孙晓雯)
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