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中小学校长权力的失范及规约
作者：刘景硕
对中小学校长权力失范的问题，已经引起了国内有关研究人员的注意，但我们认为在这方面的研究还存在着明显的不足，比如对目前中小学校长权力失范的表现关注欠全面；对中小学校长的决策权和执行权不能合一没有从理论的视角做出具体的阐述；对规约中小学校长权力失范的措施，还有待进一步完善和充实。中小学校长权力即中小学校长在学校组织中因校长的职务所具有的权力，也就是校长利用职位上的优势能支配下属思想和行为的正式权力。本文所指学校均为公立中小学，校长均为公立中小学校长。
一、校长权力失范的表现
现代学校领导体制一般应包括决策机制、执行机制、咨询监督机制等方面内容。分析校长负责制，结合有关法律法规和学者的论述，我们认为校长在现行学校管理中，主要有以下两方面的权力：决策权。校长有权拟定发展规划；有权制定学校的具体规章制度和学年、学期工作计划；有权拟定学校内部组织机构的设置方案；有权提名任免副校长、中层领导干部、任命选聘内部组织机构的负责人、聘任与解聘教师以及内部其他工作人员；有权对学生进行学籍管理、批准对师生员工的重大奖惩；有权主持召开校务会议，对学校教育教学和其他行政管理中的重要问题进行决策；有权批准上级下拨款项的安排和使用、批准预算外经费的安排和使用：有权依照国家有关规定，保护和管理校产等。执行权。校长有权全面贯彻执行党和国家的教育方针、政策、法规；校长有权认真执行党的知识分子政策和干部政策，搞好学校的教育和教学工作；校长有权促进学校教育、家庭教育、社会教育的协调一致、相互配合，形成良好的育人环境；校长有权组织拟定发展规划、制定具体规章制度和学年学期工作计测；校长有权组织实施校长做出的有关学校人事管理、机构设置、经费使用、教育教学、校产管理和校园建设等方面的决策。
校长权力的失范主要表现在以下五个方面：(1)在机构设置上，主要存在着机构设置过滥和因人设岗的现象。比如部分校长往往以各种理由增设若干自己认为必需的机构，以实现有利于自己的校内权力重构。(2)在人事管理上，一些校长在学校内部大搞“一言堂”、“家长制”，把校长负责制理解成“校长一个人说了算”。比如部分校长常通过安插自己的亲信到学校的重要人事岗位，确立自己独断专权的合法性基础。(3)在贷款、借款和经费使用上，主要存在着贷款和借款权的扩张和资金使用随意性过大的问题。部分校长常常利用“学校要超前发展”口号，大举向银行、社会甚至教职工借款，使学校背上沉重的债务，严重影响教育教学的正常开展：校长往往利用自己所谓的“一枝笔”签字权，把大量的教育教学经费变成供自己“吃喝玩乐”的经费。(4)在校舍建设和校产管理上，部分学校出现了学校建设盲目“求全、求洋、求新”、“权力寻租”和“权力滥用”现象。有些学校的校舍建设成为当前校长职务犯罪的主要“场所”；有些学校的校产管理存在着部分校长对学校国有资产挥霍浪费和随意处置的现象。(5)在组织实施党和国家制定的有关教育教学方面的政策和法律法规上，主要存在着部分校长制定相关教育教学管理及评价制度的权力太大，部分校长本人招生自主权的滥用和种种机会主义的办学行为等。比如部分校长制定的规章制度具有明显的偏向性、强制性、甚至胁迫性；部分校长本人往往利用自己对“择校生”(高价生)赞助费的减免权和学生家长及有关人员大搞“权钱交易”；部分校长对外界宣传搞素质教育，对内却大搞应试教育，往往以牺牲教师和学生的身心发展来提高所谓的“升学率”，为自己仕途的“飞黄腾达”沽名钓誉。
总之，决策权和执行权合一使得校长垄断了学校的最主要的权力，再加上对校长的监督权受制于决策权与执行权合一的现实，所以一些素质不高的校长就会变成只强调个人的权力而不重视“民主管理”的“学校暴君”；学校就成为他们玩弄权术的场所。
二、校长权力失范的归因分析
通过查阅有关校长权力失范归因的文献，我们发现研究人员大都从校长的政治理念动摇、校长的道德自律能力差以法律法规对校长权责规定的模糊等方面来论述，我们认为以上论述有一定的道理，除此之外，我们认为校长权力缺乏制约更应该引起我们的关注，校长权力缺乏制约在观念层面上表现为校长权力制衡理念的缺失，在实践层面上表现为校长权力监督制约机制的乏力。
1 校长权力制衡理念的缺失
领导体制中的相互制约机制是现代领导体制的一个核心要素和典型特征。取消这种制约机制，就会使相互监督、正确决策和协调议事成为一句空话，可能为专权、滥用权力和以权谋私打开通道，滋生官僚行为。
邓小平同志在总结文化大革命的教训时写到：“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”
对于权力的制约，哈耶克也曾作过非常详尽的论述了他写道：“在不同的权力机构中进行分权，之所以始终能够减少其间任一机构所能行使的权力，其原因并不是人人都能够理解的。首先，彼此分立的权力机构会通过彼此的忌妒而阻止对方僭越自己的权力；其次，更为重要的乃是这样一个事实，即实施某些类型的强制，需要对不同的权力予以共同的和协调一致的使用，或者要求对若干种手段加以共同的和协调一致的运用，因此，如果这些手段操握在彼此分立的机构的手里而得不到协调运用，那么任何机构都根本不可能实施上述类型的强制。”
2 校长权力监督制约机制的乏力
校长权力监督制约机制的乏力主要表现在：对校长权力的监督主体虽然多，但是监督主体之间缺少沟通和交流机制，不能形成合力；学校内部监督机构因在人、财、物、事等方面缺乏应有的独立地位，造成了对校长权力监督效力的弱化；多重事后监督，轻事前和事中监督；监督途径单一和监督渠道不畅通，监督变成了“做秀”。
这种“做秀”式的监督主要表现在以下六个方面：(1)上级政府主管部门对校长权力监督流于形式。从新制度经济学理论的视角来看，校长是受上级政府主管部门委托经营和管理学校的代理人，但是“委托——代理关系”的最大问题是委托人与代理人的“信息不对称”问题。由于对校长监督的乏力和校长既决策又执行的角色，所以现实会出现这样两种情况：其一、有些决策是按上级要求作出的(如搞素质教育)，但并不执行。其二、有些决策是违背上级要求的，(如搞应试教育)，但却执行。结果全国大多数地方出
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