首页 -> 2008年第4期
教师聘任纠纷法律适用的现实状况与未来走向
作者：吴开华
一、 教师聘任纠纷的法律适用：立法的滞后与司法实践的突破
在我国现行法律框架下，教师与学校聘任纠纷可以通过教师申诉、人事争议仲裁两种途径解决。对于教师申诉制度，其直接法律依据是我国《教师法》第39条的规定，但严格说来，该条也只是十分简略地提及了教师的申诉权，并未就教师申诉制度作出详细的规定和严格的程序规范，救济力度不够。更重要的是，由于《教师法》没有对申诉的受理机关作出明确规定，因而这项制度很难真正在现实生活中发挥作用。对于人事争议仲裁制度，其主要依据是1997年人事部印发的《人事争议处理暂行规定》的通知（人发【1997】71号）和2002年国务院办公厅发布的《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》（国办发【2002】35号），但这两个文件均只是部门规章，法律效力等级太低。
可见，无论是教师申诉制度还是人事争议仲裁制度，它们的设立均缺乏完善的法律规范，甚至人事争议仲裁制度设立本身就缺乏有效的法律上的依据，相关立法的滞后性略见一斑。另一方面，《人事争议处理暂行规定》并未规定司法救济途径在人事争议中的适用，当事人对人事争议仲裁裁决不服也不能向人民法院起诉，这在很大程度上限制了教师的救济权利。
在这种情况下，最高人民法院在2003年8月27日发布了《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释[2003]13号），明确规定：“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议,适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。”“当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服,自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的,人民法院应当依法受理。”自此，事业单位人事争议案件在法院审理中有了明确的劳动法适用依据，并且人事争议仲裁与司法审判得以接轨，人事争议当事人获得了司法救济的途径。作为事业单位的公立学校，与教师之间引发的聘任纠纷自然属于事业单位人事争议的范畴，因而该司法解释同样为教师聘任纠纷的处理提供了较完整的依据。尽管2004年最高人民法院又出台了《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》（法函[2004]30号），对法释[2003]13号的规定进一步作出补充：“《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释［2003］13号）第一条规定，‘事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理’。这里‘适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理’是指人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用《中华人民共和国劳动法》的相关规定。人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定。”并由此引发出法律“实体适用”与“程序适用”的二元分割问题，但这并没有改变司法解释在适用《劳动法》处理事业单位人事争议以及当事人可以寻求司法救济这两个方面取得的重大突破。
二、 现行司法解释在解决教师聘任纠纷中存在的问题与面临的困境
法释[2003]13号明确了《劳动法》在处理事业单位人事争议中的适用，并且提供了人事争议当事人取得诉讼司法救济的新途径，这无疑是事业单位人事争议解决途径上的重大突破，对于解决学校人事争议尤其是教师聘任纠纷具有直接的指导作用。但是，法函[2004]30号对于《劳动法》在审理人事争议案件中的适用问题答复为：这里“适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理”是指人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用《中华人民共和国劳动法》的相关规定。人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定。法函[2004]30号答复将法律适用人为地分成了程序法适用与实体法适用两个相互独立的部分，在程序法上适用《劳动法》，而在实体法上适用“人事法律”。
法函[2004]30号之所以作出如此规定，是因为最高人民法院认识到现行事业单位人事体制的复杂性，并认定事业单位的管理方式和性质都不同于企业，事业单位工作人员又各有其专业特点，因而聘任合同不同于劳动合同，不能简单通过《劳动法》调整。事实上，这也是《劳动法》起草过程中立法者所持的主流观点。全国人大常委会法律委员会在《关于〈中华人民共和国劳动法(草案)〉审议结果的报告》（1994年6月23日）中指出：“事业单位(学校、医院、科研机构等)和社会团体的劳动人事制度比较复杂，有些可以实行企业化管理，有些则要依照国家机关的人事制度进行管理，或两者兼而有之，需要进一步研究。教师、医生、科研人员又各有专业特点，许多问题可由专门的法律加以规范和保障其权利。”“本法具体规定的内容主要是企业和职工之间的劳动关系，有些虽然适用事业组织、社会团体。但是在劳动合同、工时和工资、社会保险以及劳动争议处理等基本制度的规定上，对事业组织、社会团体难以适用，调整范围如果包括事业组织、社会团体，在一些重要方面，都要针对他们的特点作出相应的规定，现在还难以做到。”因此，法释[2003]13号和法函[2004]30号尽管看到了《劳动法》在解决包括学校人事争议在内的事业单位人事争议的适用空间，但由于两个司法解释对事业单位聘任、聘用合同和劳动合同区别对待，因而未能真正用《劳动法》解决事业单位人事争议的法律适用，尤其是实体法律适用的基本问题。
更重要的问题是，时至今日，我国仍缺乏一部完整的处理人事争议的法律或行政法规，法院审理事业单位人事争议在实体法上主要依据的是人事方面的政策与行政规章性文件。由此，法函[2004]30号的答复面临的一个困境是，事业单位人事争议在实体法上只能优先适用人事方面的政策与行政规章性文件。这不符合法律适用的一项重要原则，即人民法院审理案件仅能“参照”适用行政规章。
三、 教师聘任纠纷纳入《劳动法》调整：必要性、可能性及其依据
1.教师聘任纠纷纳入《劳动法》调整的必要性与可能性分析
从教师聘任制的法律性质看，教师聘任制即教师聘任（聘用）合同制，聘任关系就是聘任合同关系，合同关系是教师与学校法律关系的基础。因此，（聘用）合同关系是教师与学校聘任纠纷或人事争议发生的基础，聘用合同与劳动合同本质关系如何，是能否将此类纠纷或争议纳入《劳动法》调整的关键。
如果我们将传统人事关系分解，就可以看到应有的法律调整方式。一类应以劳动关系的方式列入《劳动法》调整；另一类则应当以公务员关系列入《行政法》调整。事业单位的人事管理方式同国家机关人事管理方式有着根本的不同，但与企业人事管理方式基本相同。企事业单位的共同特点，决定了两者都应在单位内部形成一种竞争机制，在用人制度上两者均应与劳动力市场相衔接。因而，就事业单位的人事关系而言，无论是作为传统的“干部”的学校领导人员和管理人员，还是普普通通的教师，他们与单位之间的法律关系都是劳动合同关系，都应当纳入劳动法的调整范围[1]。关于这一点，最高人民法院劳动法培训班编《劳动法基本理论与实务讲座》也指出：“事业单位与社会团体用人与企业用人相同，但在我国现阶段还有些特殊，即在事业单位和社会团体中仍实行人事制度和劳动制度并存的用人体制。人事制度适用于干部的任用和管理，劳动制度适用于工人的招用和管理。根据《劳动法》的规定，事业单位、社会团体与劳动者通过签订劳动合同确立劳动关系的，适用《劳动法》。随着我国劳动制度改革的逐步深入，事业单位和社会团体以劳动合同与劳动者确立劳动关系的范围将逐渐扩大，适用《劳动法》的范围也将越来越宽。”“就《劳动法》实施范围的发展趋势看，随着经济的不断发展，劳动关系的变化，《劳动法》的适用范围会有所改变，逐步扩大。”[2]
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