在诺贝尔经济学奖得主诺斯那里，政府何以能促进经济增长?这是一个悖论，或称为“政府悖论”。即政府既是社会经济增长的动力，也是社会经济衰败的根源。以往的历史经验表明，在不同的国家、同一个国家不同时期，政府组织不同，其经济绩效也殊异。诺斯认为，欧洲在中世纪后，英国由一个偏僻的岛国迅速发展成世界经济强国，而西班牙由一个拥有海上霸权的强国衰败下来，基本上是政府所为之结果。但是，究竟何种政府能够促进社会经济成长？何种政府是社会经济发展衰败的根源？或者说一个好的政府它的表现如何？需要哪些条件才能得到满足？
这些问题就是1999年获得美国克拉克经济学奖的、目前经济学界名声如日中天的哈佛大学年轻的经济教授史莱夫(Shleifer)为首的研究小组最近所撰写的颇有争议的《政府的质量》报告所要回答的问题。史莱夫等在这份报告中指出，一个好的政府应该是有效地保护产权、减少对市场经济的干预、官员行政效率较高、热中于提供公共产品、维持一个相对较大的政府规模，并给予公民较多的政治自由。但是，政府对社会经济的影响是多方面的，政府对经济影响的好坏是通过什么指标来衡量呢？史莱夫等人的报告提出了5类衡量政府质量的指标。
第一类指标是政府干预的程度，其中包括产权保护指数、商业管制指数及最高边际税率。一个好的政府应该是尽量减少对私人经济活动的干预，用明确的产权安排来界定私人的经济行为而不是对私人的经济活动进行过多政府管制。边际税率较高也是好政府的重要衡量指标。因为，一个政府如果能够征收较高的税率，也说明了纳税人掩护政府利用税收为民众提供各种必要的公共产品；如果纳税人不认同本国政府，那么这样的政府只能够以较低的税率征收税。而且任何一个政府都不可能有无限征税的能力，政府能够征到多少税，在很大程度上取决于民众的自愿，取决于民众对政府合法性认同。
第二类指标是政府效率，其中包括腐败指数、官僚主义、税收强制性和政府公务员与人均GDP的比例。在政府对私人经济活动干预少的情况下，政府的工作效率一般会较高，官僚主义的行为减少，腐败行为较少发生。而政府的干预过多不仅会使政府工作效率低，而且会因为官员的权力过多，更容易为自己“设租”向民众勒索贿赂，使贪污腐败盛行。按传统观点认为，高薪能够养廉，史莱夫等人的研究表明则并不如此。因为，在腐败程度较高的政府中，贪得无厌的政府官员一方面会采取种种方式为自己争取更高的工资水平，另一方面又会收取巨额贿赂。因此，较低的政府工资水平是好政府的重要标志。
第三类指标是公共产品的提供，包括学校教育、识字率、婴儿成活率、基础设施质量等。对公共产品来说，是对社会经济发展的长期投资。由于公共产品不适合于完全由私人部门提供，因此，政府对公共产品提供的效率和数量不仅决定了社会经济长期稳定的发展，也显示了一个政府质量的好坏。
第四类指标公共部门的规模，包括转移支付、政府补贴、政府消费在GDP中的比重，国有企业的规模，公共部门的雇员占总人口的比重等。史莱夫等人的研究表明，一个好的政府其规模较大、腐败水平较低、民主程度较高，并能提供更充足的公共产品。这是因为，在政府规模较大的情况下，政府支出就会高，对政府行为的监督也就会更加严密。这不仅会使贪污腐败减少，也表明纳税人自愿为政府作为支付高税收及民众对政府的拥护。这种观点自然与以往所主张的“小政府大市场”观点相去甚远。
第五类指标是政治自由，其中包括民主指标和政治权力指标。对于民主政治对经济的影响与作用，哈耶克主张是正向的，哈佛大学经济学家巴罗则主张是反向的(即过量的民主只会使政府陷于收入再分配的陷阱)，史莱夫等人的报告则表明，从长期来看，对政府权力的约束是社会经济发展必不可少的动力。因为，政治上的自由与民主，一方面可以对政府的权力进行约束与监督，从而减少政府对私人经济活动的干预，减少政府利用其手中的权力为自己谋利；另一方面又有利于调动民众的积极性、推动社会的进步。
以上仅是政府好坏的内在因素，但是任何一件事物形成与发展不仅在于它的内在因素，也在于它的外在环境的影响，因此，史莱夫的报告也研究了政府质量的外生变量。为了解释外生变量，史莱夫把政府形成的理论归纳为3种制度形成理论：即制度的经济理论、制度的政治理论和制度的文化理论。
制度的经济理论主张制度安排的作用是为了节约交易成本，从而促进社会的分工与合作，推动社会的经济增长。也就是说，当制度创新的社会收益超过社会成本时，新的制度安排就会出现；反之则反是。比如，如果保护私人产权的制度安排的社会收益高于社会成本时，政府就有动力来提供这样的制度安排。而合理的产权制度安排，自然会减少政府对私人经济干预与管制，提高政府的工作效率，推动社会经济的发展。因此，政府质量是与社会经济发展水平成正比的。经济发展水平越高，政府质量也就越高。
制度的政治理论主张，制度和政策是为那些当权者保持权力和积累财富服务的。也就是说，制度安排是社会内部不同的利益集团反复博弈的结果，每一次新的制度安排的出现都是不同利益集团之间的利益结构的重大调整。不同的利益集团为了维护自己的既得利益，都会利用自己手中的权势来维持或取消某种制度安排。这也使得效率低下的制度得以存在。因此，一个社会内部利益分化的程度越深，其潜在的社会冲突就越大，政府就可能干预限制公民的政治自由并减少公共产品的提供，政府的工作效率就越低。而社会利益的分化与社会的异质性(如种族、民族及语言等)相关。在此，史莱夫的报告首次用社会的异质性作为政治方面影响政府质量的外生变量。
制度的文化理论主张，一个社会所持有的价值观念和宗教信仰塑造了这个社会的集体行为和政府特征。价值观念和宗教信仰是一个社会最为深层的文化，它构成了社会文化的核心。在一些文化体系中，其价值观念和宗教信仰有利于形成好的政府，而另外一些文化体系中，其价值观念和宗教信仰则不利于政府朝着好的方向发展。例如，天主教国家和穆斯林国家宗教中包含着较多不宽容、仇外和思想封闭的内容，如焚烧异教徒，禁止人们学习和旅行，设立书刊检查制度，限制新思想传播等。从而使得天主教和穆斯林国家政府干预程度高，政府效率低；它们的官员能够拿到更高的工资，但腐败程度却更高等。
总之，史莱夫的报告就内在与外生两方面对政府的质量进行系统实证的研究，尽管有些结论人们会不以为然，也有待于经验进一步进行检验与研究，但是他们提出的测量政府质量的标准与参数，他们把政府的质量归结于社会经济发展，归结于各国历史因素(如政治上的利益集团的博弈、社会的异质性、宗教传统文化等)的系统性变化，这自然是对常规智慧的一种挑战。同时，其提出问题的本身也把人们对政府质量问题的思考与研究带到了一片新天地。
（2000年11月）