桑弘羊正式主持财政经济改革是从武帝元狩三年（公元前120年）开始的。这年，武帝采纳大农令郑当时的建议，以东郭咸阳、孔仅为大农丞，领盐铁事，桑弘羊以计算用事。三人中，桑弘羊最受信任。武帝元鼎二年（公元前115年），桑弘羊出任大农中丞。元鼎六年（公元前111年），武帝任命桑弘羊为治粟都尉④“领大农”，代行大农令事，“尽管天下盐铁”。从此以后的二十余年间，全国财政经济工作完全由桑弘羊负责主持。 　　桑弘羊与孔仅、东郭咸阳先后在财政经济上实行了一系列改革的措施。 　　算缗、告缗在御史大夫张汤的建议下和桑弘羊等的具体筹划下，西汉朝廷于元狩四⑤《盐铁论·论灾》。 　　⑥《史记·商君列传》。 　　⑦《盐铁论·贫富》。 　　⑧《盐铁论·本议》。 　　①《盐铁论·通有》。 　　②《盐铁论·本议》。 　　③《盐铁论·通有》。 　　④治粟都尉：当为搜粟都尉，为大农令下属官。 　　年（公元前119年）颁布了算缗告缗令。所谓算缗，就是向工商业者和高利贷者征收财产税。所谓告缗，就是向朝廷揭发工商业者和高利贷者隐产漏税的违法行为。这既是为解决财政困难的燃眉之急，也有打击豪商的用意。“县官大空，而富商大贾，或蹛财役贫，转毂百数，废居居邑，封君皆低首仰给；冶铸煮盐，财或累万金，而不佐国家之急。”于是，张汤“承上指，请造白金及五铢钱，笼天下盐铁，排富商大贾，出告缗令，锄豪强并兼之家”①。这时，桑弘羊正“以计算用事侍中”，算缗、告缗这项政策与其不无关系。算缗、告缗令的内容，据《史记·平准书》记载：“诸贾人末作（工商业主）、贳贷（高利贷者）、买居邑稽诸物（囤积居奇者）及商以取利者（一般商人），虽无市籍（不论有无市籍），各以其物自占（每家估计财产多少呈报政府），率缗（“丝也，以贯钱”）钱二千而一算（二千钱抽税一算，一算一百二十钱），诸作有租及铸（一般小工业者），率缗钱四千一算（四千钱抽税一百二十钱）；非吏比者三老、北边骑士（除了官吏和乡官三老以及北边骑士外），轺者以一算（一般人有轺车者每辆抽税一百二十钱），商贾人轺车二算（商人加倍，每辆轺车抽税二百四十钱），船五丈以上一算（五丈以上船只，每只抽税一百二十钱）；匿不自占（隐瞒不报），占不悉（呈报不实），戍边一岁（罚戍边一年），没入缗钱（没收财产），有能告者，以其半畀之（赏给揭发者以没收财产之半）；贾人有市籍者及其家属皆无得籍名田（禁止有市籍的商人及其家属占有土地）以便民，敢犯令，没入田僮（违令者，没收其田宅奴婢）。”由上可见，算缗、告缗的主要矛头是指向拥有大量资财、广占田宅奴婢的豪商大贾，这就是张汤所说的“锄豪强并兼之家”。 　　算缗令颁布之后，豪商大贾们强烈反对，“富豪皆争匿财”，对这项政令采取了抵制态度；只有以经营牧羊业起家的洛阳人卜式“愿输家之半”献与政府作充实边防之用。武帝以卜式为表现好的榜样，加以表扬和奖励，“以风百姓（商贾）”，然而“天子既下缗钱令而尊卜式，百姓终莫能分财助县官”。武帝乃采用告缗手段。元狩六年（公元前117年），武帝派遣杨可主持告缗事；元鼎三年（公元前114年），重申告缗令。这时，任大农中丞的桑弘羊想是卖了力的。在告缗令贯彻实行之后，“中家（中等以上商人）大抵皆遇告”，由当时以严酷著称的御史中丞杜周负责审理全国告缗案件。凡是遇告的人很少有得到平反的。实行算缗、告缗的结果：“得民财产以亿计，奴婢以千万数，田大县数百顷，宅亦如之。于是，商贾中家以上大率破。”豪商大贾受到沉重的打击，而西汉朝廷由此获得了一笔巨款收入。 　　盐铁官营汉初以来“开山海之禁”，听任盐铁私营，豪商大贾和诸侯王纷纷冶铁煮盐，积蓄雄厚的经济力量，无论在政治上经济上对于西汉皇朝都是十分不利的。元狩三年（公元前120年），御史大夫张汤秉承武帝旨意，提出了“笼天下盐铁”的建议。武帝当即采纳，任用熟悉盐铁业务的孔仅、东郭咸阳为大农丞，主管全国盐铁事务。元狩六年（公元前117年），孔仅、东郭咸阳提出了实行盐铁官营的具体方案，规定：食盐的生产“募民自给费，因官器①《史记·酷吏·张汤列传》。 　　作煮盐，官与牢盆（煮盐工具）”。这就是说，招募盐户煮盐，费用自理，由官府供给煮盐用盆；煮成后，由官府按所值给价。至于铁器的生产，则规定在产铁地区设立铁官，就地冶铸；不产铁的郡国设立小铁官，利用收集废铁冶铸。食盐和铁器一律由官府统一销售，禁止私卖私铸，规定：“敢私铸铁器、煮盐者，■左趾（用六斤重的铁镣锁在左脚上代替刖刑），没入其器物（没收私营者的生产用具和生产品）。”方案制定后，孔仅、东郭咸阳在实施过程中以权谋私利而被罢官。于是在元封元年（公元前110年），桑弘羊被任为搜粟都尉代领大农令事，直接管理盐铁。 　　桑弘羊到任后，立即派人到各郡国进行整理，清除积弊，并扩大盐铁官营的建置，在全国各地盐铁产区设立盐官三十五处、铁官四十八处。经过整顿，盐铁的产量和销售都有了大幅度的增加。这是当时经济改革中的一项最重要的成果。 　　天汉三年（公元前98年），汉武帝采纳桑弘羊的建议，实行“酒榷”即酒类专卖。其法类似盐铁官营，由私家作坊酿造，由官府统一销售。实行之后，也起了开辟财源、增加财政收入的作用。 　　改革币制汉初以来，听任郡国自由铸钱，私铸之风盛行。其结果，造成币制紊乱，铜钱大小轻重不一，劣币充斥市场。到了武帝时代，铜钱越来越轻、物价越来越贵的现象日趋严重。同时一些诸侯王和豪商大贾、豪强地主乘机利用财势操纵铸币大权，积蓄经济力量。文帝时，著名政论家贾谊曾建议禁止私铸，未蒙采纳。元狩四年（公元前119年），在张汤的建议下和桑弘羊等的筹划下，为了“更钱造币以赡用而摧浮淫并兼之徒”，西汉朝廷开始改革币制，发行新币。所发行的新币，一种是用白鹿皮制成的皮币，价值四十万钱，规定诸侯王觐见天子时必须用它作为献礼，实际上是强迫诸侯王捐献；另一种用银和锡的合金铸成的白金币，大者值三千钱，中者值五百钱，小者值二百钱；还新铸三铢钱，以代替过去的半两钱。规定：凡是私铸金钱者都处以死刑。但是，由于白金币比值太高，私铸者甚多；三铢钱虽发行，而旧钱未收回，币制仍然很紊乱。后来又废白金，改铸赤仄钱。不久又因赤仄钱轻而贱，人民不愿使用，宣布作废。虽有禁铸规定，由于盗铸犯法的人多达数十万人，诛不胜诛，也无法实行。 　　元鼎四年（公元前113年），武帝采纳桑弘羊建议，采取废除一切旧钱，由国家统一铸造货币，彻底进行整顿：“悉禁郡国毋铸钱，专令上林三官①铸，钱既多，而令天下非三官钱不行。诸郡国前所铸钱皆废销之，输入其铜三官。”这种新铸的钱，称为三官钱，亦称上林钱，后世称为五铢钱。五铢钱的重量与实际重量相等，规格相同，质量较好，成本较高，使私铸者无利可图，从而杜绝了汉初以来民间私铸金钱的流弊，结束了汉初以来币制紊乱的状况。从此以后，全国货币统由政府铸造，币制归于统一。 　　均输、平准①上林三官，系掌管上林苑的钟官、辨铜、均输三官，属水衡都尉。 　　为了制止豪商大贾们利用贱买贵卖、囤积居奇来操纵物价，牟取暴利，并借此增加政府的财政收入，在桑弘羊主管全国财政的时期，武帝采纳他的建议，实行了均输和平准。均输的设置，始于元鼎二年（公元前115年）桑弘羊任大农中丞时，先在一些地区试行。由于行之有效，元封元年（公元前110年）开始在全国范围内推行，在中枢设立均输令，属于大农令，在各郡国设置均输官，负责管理均输事宜。所谓均输，就是调剂物资运输。据《史记·平准书·集解》：均输，“谓诸当所输于官者，皆令输其土地所饶，平其所在时价。官更于他处卖之，输者既便，而官有利。”这就是说，令各郡国把应当缴纳的贡赋都按照当地市价，缴纳当地出产的土特产，由各地均输官组织运输工具（其中一部分是由政府工官所制的运输工具），根据物资供需情况，或是运往京师，或是运往缺乏该项物资的地区出售。过去各地缴纳贡赋都是自备车辆或是雇商人的车辆运往京师，往往运费高于所运物资的价格；而且由于各种物资都集中京师，供过于求，而有的地方缺乏该项物资，却是供不应求，商人乘机牟取暴利。设置均输以后，既减少了人民远道贡赋的负担，以免商人从中渔利；又可使朝廷得以控制运输和贸易，从而增加了财政收入。后来又令远方各郡县“以其物贵时商贾所转贩者”作为贡赋，由官府就地出卖，既免运输之劳，又可调剂当地物价。 　　所谓平准，就是平抑物价。过去商人经常抬高物价，特别是元鼎二年开始试行均输以后，由于政府各部门以及各地均输官争购物资，富商大贾更是乘机抬高物价，引起物价暴涨，影响政府的财政和人民的生活。元封元年（前110年），为了平抑物价，桑弘羊建议“置平准于京师，都受天下委输，召工官治车诸器，皆仰给大农。大农之诸官，尽笼天下之货物，贵则卖之，贱则买之。如此，富商大贾无所牟大利，则反本而万物不得腾踊，故抑天下物，名曰平准。天子以为然，许之。”这就是说，在京师设立平抑物价的机构，它所需要的各类物资和车辆等器物，都由大农供应。由大农所属诸官把全国各地输纳的货物集中起来，作为资金，物价上涨时卖出，物价下跌时买入，使富商大贾无法牟取暴利，以稳定物价。 　　实行均输、平准的结果，不仅打击了富商囤积居奇、投机倒把的活动，有利于稳定物价，安定人民生活；同时也开辟了财源，为西汉朝廷增加了巨额的财政收入。据《汉书·食货志》记载：实行均输、平准之后，朝廷仓库储存的粟帛有了大幅度的增加，“山东漕益岁六百万石。一岁之中，太仓、甘泉仓满，边（郡）余谷，诸均输帛五百万匹。”武帝赏赐桑弘羊黄金二百斤，赐爵左庶长。除此，还采取过“假民公田”和移民屯垦的政策。实行告缗之后，西汉朝廷以所没收的商贾田地假与关东地区受水旱之灾而四处流亡的流民从事耕种；还把朝廷掌握的一部分园池苑囿租与贫民，解决了一部分流民和贫民的耕地问题。还招募各地流民、贫民迁往西北沼边各郡，并令戍边的兵士进行屯田，一时之间，民屯、军屯布满边野，对开发边疆、巩固边防具有重要的意义。 　　理财活动的成效这次财经改革，取得了一定的成果：首先是解决了当时的财政困难，从而使正在进行中的对匈奴战争和对边疆的经营能够继续进行下去。如《汉书·食货志》所载：“汉连出兵三岁，诛羌、灭两粤，..费皆仰给大农。大农以均输调盐铁助赋，故能赡之。”其次，通过各项财经改革，基本上解决了汉初以来豪商大贾和地方割据势力（诸侯王、豪强地主）“擅山海之利”、垄断国家经济命脉、积蓄反叛资财和造成币制紊乱的大患，既有利国计民生，又加强了皇权。第三，实行盐铁官营、均输、平准和边疆屯田的政策，不仅是有益于当时的国计民生，而且对后世也有很大的影响。桑弘羊不但是汉武帝兴功立业的得力助手，同时也是我国封建社会一位具有远大眼光的杰出的理财家。 　　只开源，未节流桑弘羊虽然是一位卓越的理财家，但是他只能为武帝开辟财源，而不能使其节约开支。对于国家财政来说，只能开源而未能节流，要取得财政经济的根本好转是不可能的。当时除了封建国家的庞大开支外，武帝本人的挥霍浪费也十分惊人。武帝多年来养成豪华奢侈的积习，大修宫室，迷信方士，巡游无度，浪费掉无数的钱财。仅以元封元年（公元前110年）那次巡游为例，“天子北至朔方，东封泰山，巡海上，旁北边以归，所过赏赐，用帛百余万匹，钱金以巨万计，皆取足大农。”武帝前后巡游二十余次，其挥霍浪费不可胜数。故武帝末年出现了比过去更为严重的财政危机，因而加重百姓的负担，终于激起农民起义，迫使武帝不得不转变政策，下轮台之诏，“陈既往之悔”，转而采取“禁苛暴，止擅赋，力本农”这种与民休息的政策。