首页 -> 2006年第8期
皇粮国税退出中国舞台的思考
作者：杨青平
农民负担问题
农民分到责任田之初，焕发出了高涨的生产热情，而分摊的负担也不重，基本还是大集体时的数额，所以农民很豪迈地说：“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的。”但好景不常，到1985年，农民负担过重的问题就出现了，这引起中央的重视，开始从行政措施上为农民减负。从1985年到1996年，中央先后下发9个减轻农民负担的文件，每个文件下发都会使农民负担暂时减轻，但不久就会出现反弹，十几年间，减负与反弹交替出现，而反弹大于减负，使农民负担呈现一条上升曲线。
农民的负担包括三部分：国家的税、集体的费和县以上政府职能部门的各项收费。
国家的税主要有农业税、牧区的牧业税、农林特产税、屠宰税。全国的农牧业税在实行大包干前后只有不到30亿元，以后逐年增加，到2002年高达320多亿元。农林特产税是1983年开始征收的，到1988年还不到5亿元，以后逐年猛增，1997年达到150亿元,到2002年又回落到100亿元。农林特产税是向瓜农、菜农、果农征收的，税率高于农业税。屠宰税本来是向屠户征收的，但由于难于监控，在许多地方就按人口或土地摊到农民头上。对于逐年增加的税收，农民虽然有意见，但总能委曲求全来完成，因为在几千年的传统观念中，农民把缴纳“皇粮国税”视为天经地义。
集体的费包括村里的“三提留”和乡里的“五统筹”。“三提留”是指公积金、公益金和管理费，管理费主要用于干部工资和办公经费。“五统筹”是指计划生育费、民兵训练费、卫生事业费、教育费、民办公助事业费。此外，农民每人每年还要承担15～30个义务工和积累工，有的地方实行以资代劳，转化为经济负担。这些费用在大集体时是由集体承担的，大包干后改由农民个人承担。这说明，大包干虽然打破了人民公社集体经营模式，但农民并没有摆脱乡村公共建设的负担。
县以上政府职能部门通过乡村收取的费一般都用在各种各样的“达标”活动上，而且还要验收，验收不上，乡村干部的政绩就会被否决。这些“达标”活动一般都由国家各部委或省级各厅局下文件安排，大到普及九年义务教育、计划生育、农业社会化服务体系、基层组织建设、交通基础设施、文明村镇建设、社会治安综合治理等等，小到订报纸、灭鼠、改水、改厕等等，多达几百项。每一项都是推动社会发展的好事，但每一项都需要钱。农民和乡村干部说：“这达标，那达标，上边从不掏腰包；这验收，那验收，都要县乡干部筹；这大办，那大办，都是农民血与汗。”这些大大超出农民经济承受能力的达标活动，使农民的负担雪上加霜。
这三种税费使农民不堪重负。以2000年为例，据专家测算，全国农民人均缴给国家的税约为45元，缴给乡村集体的费约为185元，用于各种达标活动的集资约为100元，合计330元，三者比例约为1∶4∶2。农民把国家的税称为“头税”，把集体的费称为“二税”，把达标集资称为“三税”，民谣说：“头税轻，二税重，三税是个无底洞。”“三税”虽然没有“二税”重，但它具有不确定性，没个准，所以是个无底洞。这些测算数字是全国平均数字，其实省与省、地区与地区之间是很不平衡的，在一些富裕地区，农民可能不觉得负担重，但在大多数贫困地区，农民缴了各种税费之后，算算账，种田已经不赚钱甚至赔钱。
农民的税费负担为何如此沉重？根源在体制上。
我国的财税体制几十年来走的是以农业支援工业的道路。在人民公社时期，农业发展缓慢，征收的农业税不足工业所需，便以低价的粮食征购来补充农业税的不足；改革开放以后，工业化速度加快，所需资本积累更多，而家庭联产承包责任制促进了农业的迅速发展，于是农业税和农业特产税的征收额就逐年增加。到2002年，农业税增长了7倍多，而粮食总产量仅增长50％左右。
我国的财税体制还有上富下贫的特征。1985年，实行“分级包干”的财税新体制，这对富县富乡影响不大，但穷县穷乡的日子就不好过了。1994年又实行“分税制”改革，“国税”分得大头，“地税”分得小头，优质税源被从上而下依次分管，当时的俗话说：“中央财政很好过，省级财政也好过，地市财政也能过，县乡财政没法过。”县乡财政困难，必然加重农民的负担。
我国乡镇机构在1985年以后迅速膨胀，“生之者寡，食之者众”，都要靠农民来供养。乡政府脱产的工作人员，在合作化以前只有几人，在合作化以后有十几人，在人民公社时期有几十人，1983年年底至1985年完成“撤社建乡”后，56000个公社改制为92000个乡镇，增加了64．3％，每个乡镇的工作人员增加到一百多人甚至几百人，同时，村组干部也都要拿工资，这样，几十个农民就要供养一个干部。“撤社建乡”以后，财政体制实行“分级包干”，乡政府也成了一级财政，上级财政不给乡镇财政拨钱，办任何事情都要靠自筹经费。大多数乡镇都没有什么像样的企业，办任何事情都要让农民出钱，这样，统筹提留就越收越多。如果有多大的财力和民力，就办多大的事，农民的负担或许会轻一点，可是，干部要出政绩，要获得上级的表扬和提拔，就不惜侵夺民力。再者，一些干部产生了腐败，暗地里贪污受贿行贿，明地里大吃大喝，花的都是农民的血汗钱。虽然限定统筹提留不得超过人均年纯收入的5％，可是干部们可以高估农民的收入，既可以增加自己的政绩，又可以多收钱，这就形成一个恶性循环。以1988年至1992年这五年为例，全国农民上缴的统筹提留款，年均增长20．1％，比农民人均纯收入的实际增长速度高出16．4个百分点。
我国的县级机构也在迅速膨胀，而且分为财政供应单位和自收自支单位。那些自收自支单位靠行政性收费和罚款开工资，这些收费和罚款大多取自农民。
中央在三令五申减轻农民负担的同时，于20世纪90年代在全国7个省70多个县先后进行税费改革试点。归纳起来，主要有三种模式：一是“费改税”模式，即把“提留统筹”改为“农村公益事业建设税”，税率为上年人均纯收入的5％，与农业税、特产税、屠宰税一并征收；二是“公粮制”模式，即把税费折钱为粮，按常年产量的8％～10％计征；三是“大包干”模式，即把一切税费摊入地亩，确定每亩最高负担量，一定若干年不变。这几种模式的共同实质是：与其说是减负试验，不如说是合并税费的试验。农民负担已经过重，但却未减；把现有负担合并后固定下来，暂时不增，但以后极有可能由于“种种原因”再上一个台阶，而事实正是如此。比如，当市场粮价走高时，征粮的价格低于市场价，农民就多缴了粮食；当市场粮价走低时，又改为征币，农民仍要多缴粮食。
突破“黄宗羲定律”
税费改革在2004年年初出现重大转折，3月5日，温家宝总理在人代会上所作的《政府工作报告》中，宣布5年内逐步取消农业税，这立刻成为新闻热点。第二天，在与湖北代表团一起审议《政府工作报告》时又指出：“历史上税费改革进行过不止一次。像唐朝的两税法、明朝的‘一条鞭法’、清代的‘摊丁入亩’等等。每次税费改革后，由于当时社会政治环境的局限性，农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。明清时期的思想家黄宗羲称之为‘积累莫返之害’，这就是所谓的历史上有名的‘黄宗羲定律’。”温总理的发言通过媒体传遍全国，一时间，“黄宗羲定律”成为人们的热门话题。
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