首页 -> 2009年第1期
历史上官府应对信访的规则
作者：完颜绍元
两汉以公车署为中央信访接转机构的制度沿袭到魏晋南北朝，惟隶属关系常有变化，如三国魏时，公车归皇宫警卫司令(卫尉)领导，东晋和南朝宋、梁的公车，归皇帝的侍从顾问机构门下省领导，北齐则将公车署划归卫尉等领导。总体上看，该机构一直是君主于行政、司法乃至监察系统以外直接了解社情民意的管道。如北魏文成帝在太安元年(455年)发过一个诏书，道是特派尚书穆伏真等三十人巡行州郡，民众对地方长官或褒或贬及冤屈等事，可以直接向这些中央特使反映，如果“使者受财，断察不平，听诣公车上诉”，就是说假定巡视团也腐败了，还有一条赴公车上访投诉的门路。
再如北齐制度，凡行政系统不予受理，而当事人认为有枉屈要申诉的，公车署必须接纳；倘判定应予奏闻的，就要递呈皇帝。
不过制度和责任都是写在纸面上的东西，能否认真贯彻，还是与政治环境及吏风密切相关。如北魏孝明帝即位之初，尚书令即政府首脑元澄奏利国济民事凡十条，又奏垦田授受之制八条，“甚有纲贯，大便于时”。很有一点荡涤积敝、咸与维新的气象，一时间前往公车上访上书者甚众，“公车署以理冤事重，奏请真案”，就是请求调取存档以供澄清原貌，分析处理。元澄认为政府档案多“以秘要之切”，应“防其宣露”，但公车署既然肯切实承担起关心民瘼、化解矛盾的责任，行政部门也应该配合，“宜缮写事宜，以付公车”(《魏书》卷十九)。
民众来京上访悉集华林东门
但是，这种昙花一现的新政局面很快便被统治集团内部的权力斗争冲毁，《魏书》卷十引孝庄帝诏书称，孝明帝当国后期，“法令昏泯，怀忠守素[者]拥隔莫申，深怨宿憾[者]控告靡所”，所以到孝庄帝即位后，由于“横被疑异，枉见排抑”，或因“选举不平”、或因“赋税烦苛”等缘故而赴京师申诉者极多，“其有诉人经公车注不合者，悉集华林东门”。用白话解，就是众多被公车署拒之门外的上访者都聚集到皇家别墅华林园的门前。据后文“朕当亲理冤狱，以申积滞”的语气，大抵就是借这种行为以求直达天听、亲自过问吧。
何以公车署会驳回这么多上访人和投诉者呢?当然也要作具体分析，其中大约不乏反复缠诉的所谓“刁民”，或如前文所述西汉时那类别具用心“自炫鬻者”。何况径诣公车毕竟是一条比逐级申告省时省力得多的捷径，要让一个编制小、级别低的公车署给每个人都有满意答复是不可能的。但从前面元澄对于公车署“奏请真案”的答复来看，恐怕更多的缘故还是不愿意为此得罪行政司法当局，这就是封建时代官官相护的痼疾。况且面对这么多投诉，一一分析梳理也是极费工夫的工作，省得给自己找麻烦。
官员心态影响信访结果
此外，即使公车“经判奏闻”的信访卷宗，仍旧要先由君主侍从审阅，这又是一关。仍以《魏书》的记载为例：太武帝时，上谷民众上书，诉说该郡的土地被皇家苑囿圈占太多，用现代话讲就是土地征用，由此造成农田大量流失，“乞减太半，以赐贫人”耕种。尚书令古弼看过这份“群众来信”后，认为有道理，便去找皇帝商量，然而太武帝竟不知有这份上书。
按吏民上章皆由公车署接转的信访体制，似乎不合情理。可能的解释是：古弼站在行政首脑的立场，当然是可征税赋的耕田愈多愈好；但协助皇帝处理上书的秘书却认为这是对皇室权益的叫板，所以故意给压住了。另外，古弼既然也能见到这份上书，说明行政机关也有接受投诉的管道。所以这个故事还隐约折射出不同部门在信访机构设置和运作上的心态差异。
“细民言事，咸为申达”
作为君主耳目之设和知达下情的信访接转机构，汉魏南北朝的公车署前，大多竖有谤木和肺石当作标志，北宋沈括在《梦溪笔谈》里写道：“长安故宫阙前，有唐肺石尚在，其制如佛寺所击响石而甚大，可长八九尺，形如垂肺”，看来一直持续到唐代还有。后来又添置了在朝堂外设登闻鼓的措施，取名“登闻”，意思是臣民有谏议或冤情要诉，却遭压制，可以径去阙前击鼓，登时上闻。《晋书·卫瑾传》里有“挝登闻鼓”的描述，说明晋时已有。北魏太武帝也曾有“阙左悬登闻鼓以达冤人”的诏令(《资治通鉴》卷一二二)，是承袭前朝，其后唐宋因之，一直存在到明代。
南朝的梁武帝尤擅显示关心民瘼，多次颁诏解说“屋漏在上，知之在下”的道理，要求各级政府必须做到“细民有言事者，咸为申达”。他刚即位时还有个创新，诏令“于公车府谤木、肺石旁各置一函”，凡批评时政、谠言谏议而当官者不肯代为奏闻的，可以投书谤木函中，凡受豪门欺凌、官长压制而“欲自申”的，可以投书肺石函。由于这两个信箱都是密封的，写信人可以相信它能不受任何阻隔地直呈御览。
武则天创设“意见箱”
唐初君臣惩于杨隋二世而亡的教训，对全面而随时了解下情的重要性大多有清醒认识。武则天对下情上通更为重视，有个参加徐敬业叛乱而获免的鱼保家为表忠诚。写信给她，“请铸铜为匦以受天下密奏”，其实就是梁武帝搞大信箱的办法。
按《唐会要》等文献记载，这是一个呈方形的铜箱，分为“四隔”即四个部分。表面按东南西北方位涂上青红白黑四色，“上各有窍，以受表疏，可入不可出”，就同现在的邮筒差不多。青色一面称延恩匦，专门接纳对国计民生方面的建议；红色一面称招谏匦，欢迎投书批评时政得失；白色一面称申冤匦，“有欲自陈屈抑者，可投书于素匦”；黑色一面称通玄匦，说是让大家“告朕以谋智”的。
铜匦放在开放性的庙堂上，并设匦使院为专职机构，选谏议大夫、补阙等言官为知匦使，专管接受来信来访；侍御史等为理匦使，专司受理分析和据状奏闻。后来中书门下、御史台也择员参与知匦理匦，使成为一个具有较高专业水平的信访受理班底。
有些书上把铜匦称作“告密箱”，显然系对武氏的偏见，我赞成茅金康先生的见解：“武则天设置铜匦的初衷是听取各种意见，以达到‘大收人望’的目的。如果称之为‘意见箱’，似更合适”(见《文史知识》1997年第2期)。事实是武则天退位后，匦函制度一直保持到唐代灭亡，匦使院成为专职的中央信访机关，而从汉代沿袭来的公车署则退为宫门传达室。
来京上访，疏导管理
再如，当时尚无全国联网的民办邮政，如果不能托人代为投匦，许多从外地来京投匦者的性质其实就是“上访”，假如疏导管理不当，也是令人挠头的问题。对此，唐文宗时任理匦使的李中敏在总结以往经验的基础上，搞了一套措施，大抵是：凡来投函者进入光顺门时，应该由负责京师治安的金吾卫问明姓名住居去处，或由金吾“责定住处”，匦使院收状后，“便差院子
[2]