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1．绪论。
本章所要讨论的问题可以从两方面来考察。首先，人们或许要问，旨在把劳动和资本引导到国家最重要的工业部门里去的关税是否有益，当然条件是这种税会达到其目的，而不使国家遭受的损失大于它将从这一政策的最后胜利中得到的利益。其次，人们或许要问，如果获得了这种利益，它是否会超过大量立法及行政工作浪费的精力可能造成的损失（此种繁重的立法行政工作已使大国政府及其官吏够忙碌的了）。第二个问题拟在与本书配套的另一本书中讨论。这里我们只研究旨在促进国内某些工业发展的进口税的利弊，而不考虑征收这种税的行政费用。①
①在《工业与贸易》的附录B—G里，关于英国早期对外贸易的态度，关于重商主义者奉行的贸易政策，关于英国、德国和美国最近奉行的对外贸易政策，都有所论述。
一个国家的某些工业，在受到进口商品的竞争压力时，往往要求对这些商品征收进口税来与之抗衡。这种税叫做“保护性关税”。它确实保护了国内的某些工业，使之免受进口商品的竞争。这对整个国家来说的确具有某种重要意义。但这种竞争有时却为普通人对付这些工业为其产品索取的过高价格提供了唯一有效的保护。
可以想象，这种税提供的保护要比这种税摧毁的保护对国家具有更大的利益。对那些没有搞现代工业的经验而且缺少资本供应的国家来说，这种税可以保护新建的工业。
2．被课征进口税的商品常常是与不被课征进口税的国内产品竞争的，概论对这种商品课征的进口税的归宿。①
①本节大部分取自我为W．H．道森主编的《战后问题》（1918年）一书撰写的一篇论文。
对进口本国可以制造的任何东西征税，可以起到保护本国同类工业的作用，除非这种税被对本国产品征收的数额相等的税所抵消。但如对来自不同国家的同样产品征收数额不等的税，则这种税就变成了所谓“特惠”关税。在这两种情况下，尤其在后一种情况下，政治原因是与狭义的“经济”原因混杂在一起的，有时甚至政治原因占上风。
对进口货征收的税如果不被对国内类似产品征收的相应赋税所抵消，这种进口税就是差别关税，因而将造成浪费。反对征收这种税的理由并不象人们有时想象的那样，是因为它是进口税，恰恰相反，这一事实反而对征收这种税有力。反对征收这种税的理由仅仅是因为它是一种歧视性的关税即差别关税。这种税，只要把需求从较容易的供给来源转给较困难的供给来源，就必然造成浪费。当然，征收这种税可能有政治利益，甚至有间接的经济利益，弥补这种浪费而有余。这种浪费可用下面一个简单例子来说明。新采的建筑石料常常不那么坚硬，可以根据需要比较容易地粗制成各种形状。但石匠公会曾一度要求一切成形工作都必须在用石工地进行，这就使人多付出一两倍的劳动，从而使成本也增加一两倍。
这一规定实际上是对最有效的生产方法课征差别税。就从国外购买比在国内生产更容易的东西来说，反对对这种东西征收进口税的一般理由是，课征这种税会增加人们获得这些东西的总成本，而财政部由此得到的收入却较小。贪得无厌的财政部很可能还会对其他进口货下手。
进口税不仅在某种程度上有害于那些喜欢用外国货的人，而且也有害于那些生产出口货的人。在其他条件不变的情况下，减少商人认为应该输入英国的一万镑货物，就会减少一万镑对其他国家汇票的需求。也就是说，减少进口会使英国的出口货生产者及与之有关的海运和其他贸易机构削减约一万镑的业务。对与英国某一工业的产品竞争的进口货征税，无疑会刺激该工业的活动，会增加该工业长期或短期雇用的工人和其他人员，并增加该工业得自大规模生产的经济效果。但同时它将相应减少英国其他工业的活动，减少这些工业长期或短期雇用的工人，并减少这些工业得自大规模生产的经济效果。
一个国家课征进口税会使它获得进口货的条件在某种程度上变得对自己有利，这一点虽然重要，但前面已经指出，除非一个国家的几乎全部出口货在任何其他地方都没有真正的对手，否则这一点对一般贸易来说就没有多大意义。前面还指出，虽然在少数情况下可以把进口税的大部分负担转嫁给外国人，但其总额却很小。①
①当然，一些人提出的下述论点是没有充分根据的：既然商人们在一个国家中付了运费、关税和其他费用之后，一般说来不愿接受比在另一个国家低的净价格，因此，征收进口税的国家的消费者就必须支付全部关税。因为这一论点忽视了这一事实，即在征收高额进口税的国家里，货币的一般购买力会因征收这种税而降低。因此，人们为所消费的外国货付出的真正价值就稍低于他们支付的高价格表现出来的价值。
当一个国家的生产者已适应了另一个国家的特殊要求并同它建立了商业关系时，他们就可能在某种程度上忍受突然强加在他们身上的进口税，直到他们对资源的利用作出其他安排时为止。他们的这种做法会使人认为，很大一部分进口税负担落在了外国生产者身上。虽然在各贸易部门中突然征收进口税的做法可以得计于一时，但从长远来看却不是什么好事。以突然加重进口税闻名的国家，会发现其他国家迟迟不愿满足它的需要。
在另一种情况下，即当某种棉纱或石油在某一市场上可以带来远远高于正常利润的垄断利润时，进口税负担也会大部分落在外国生产者身上。这种利润，至少其中一部分，会落入税吏之手，人们常常以此为根据来证明应该对进口货征收差别税，但对这种进口货征收的税并不是差别税，因为没有任何东西可以有效地代替这种进口货。
有人认为，进口货不象本国产品那样，要担负本国一般赋税的应有份额，因而如果不对进口货课税，它就能以不公平的优势同本国产品竞争。但是，就生产出口货的英国制造商而言，如果他换得的外国货必须缴纳英国的一般赋税，他就必须支付双重税，而供国内消费的产品则只付一次税。因为，在实现利润以前，进口税必将从在国外出售货物所得的收入中扣除。
3．十九世纪中叶英国采取的自由贸易政策。①
①本章其余大部分摘自本书作者的《国际贸易财政政策备忘录》，根据下议院的命令：该文已印成“白皮书”，文件编号是1908年第321号。
在英国的政治家们为实行完全的自由贸易铺平道路的时候，英国出口的大都是它拥有部分垄断权的货物，从而使它能（现在则不能）把大部分进口税负担转嫁给外国人。还应该指出，当时英国的经济学家并不反对所有进口税，而只是反对带来不便的进口税，如原料进口税，反对不公平的进口税，如对穷国征收的很重的进口税，或差别税。（如前所述，差别税指的是对在某处或用某种方法生产的，或通过某条航线或用某种船只运来的商品特别加重征收关税，而其他用于满足同样需要的商品则受到不同的待遇，可逃避全部关税或一部分关税。）英国经济学家之所以反对差别税，是因为它会使消费者和商人用以下两种方法来逃避关税，一种方法是用较差的但不被征税的商品来代替被征税的商品，另一种方法是从其他花费较大的供给来源获得一部分所需要的产品。无论采用哪一种方法，消费者都会受到损害，而税务局一无所得。只有在关税不被逃税的情况下，税务局才能得到消费者所损失的一切，当然要扣除课税等费用。英国经济学家发现少数特殊的商品如茶叶、咖啡、烟草等逃税不多（除非走私），因而浪费不多。但他们通过详细的研究，而不是根据任何一般的演绎推理发现，在英国的气候适宜于生产，或可以用劣等货代替的情况下，逃税是很厉害的。其浪费之大，实际上要超过转嫁给外国人的那点儿关税负担许多倍。因此，他们主张取消所有违背经济原则的关税，认为输入国内能生产的商品一般不会排挤劳力，而只是改变就业方向。他们知道，任何一种激烈的变革在某种程度上都会带来灾难，而且认为，如果一国的企业家在可以自由地作出判断时断定本国制造某些商品的成本大于输入这些商品来换取外国所需要的其他本国制造品，如果他们的目光远大，而不因为偏于私利或固执保守而带有偏见的话，那么他们的判断就很可能是正确的。
但不幸的是，当那些与进口货竞争的企业家竭力劝说公众和政府征收保护性关税的时候，私人利益在与公众利益的对抗中，在战略上往往占据优势，因为他们可以确切指出哪些地方会因课征保护性关税而增加就业。他们可以很容易地找到利润和工资将因课征保护性关税而有所提高的雇主和工人，请求雇主为“运动基金”捐款，敦促雇主和雇员施加他们所拥有的所有直接和间接的政治影响来迫使议会赞成征收保护性关税。就某一工业的特殊利益而言，高明的策略不是争取尽可能多的与该工业有直接利害关系的人为其说话，而是争取尽可能多的与他们达成谅解的人为其说话。
那些关心人民大众的利益甚于关心阶级利益或政治权力的人，处于很困难的境地。虽然他们知道保护性关税必将减少就业总额和实际工资总额，受益的工业能得到好处是以牺牲其他工业的更大利益为条件的，但他们却常常说不出哪些工业受害最大，同时没有得到丝毫好处的人数众多的工人又处于无组织状态，没有发言权。因此，征收保护性关税的好处，由于容易被有权有势的人看见并描述，在投票站，甚至在正直的政治家们的会议上，就往往比其害处更受重视。而其害处，虽然总的说来较大，但不那么容易被人看出，所以没有直接受到人们的谴责。幸而那时对许多进口货课征的保护性关税都挑选得很不好，以致促成了自由贸易的胜利，例如对原料征收的保护性关税明显地限制了就业，对粮食进口征收关税带来了再明显不过的灾难。但自由贸易的这种偶然的胜利，使人们在某种程度上忘记了经济学家得出的一般结论，即保护性关税是减少而不是增加就业、工资和利润总额。
这一结论首先依据的是这一事实：即就业机会并不仅仅来自创造就业机会的愿望，而是来自这种愿望以及生产设备和维持工人生活的手段。早时的经济学家辞不达意，过分强调机器、原料、食物等的资本存量，近代经济学家则比较重视新供给的粮食、原料、机器、制造品以及构成国民收入的个人劳务等的净流量。着重点的这种变化在某些方面虽然很重要，但对目前我们所研究的问题却没有多大意义。那时和现在一样，经济理论的基础是：一切工资和利润（以及地租）都来自国民生产的总效率，但国民生产中只计算用新近的出口货从外国人那里换来的产品，只计算作为以前赊销的出口货的利息从外国人那里得到的产品，而不计算出口货。
他们认为，生产总效率提高多少，（过去制造和新近制造的）商品总供给量就增加多少，商品总供给量的增加将向国内各阶级提供就业和收入（即工资、利润和地租）。
而且，如果能在本国制造的商品却自由地从国外输入，这表明制造别的东西来从国外购买，其成本要比直接在本国制造低。在特殊情况下，可能出售商品不计成本；在另一些情况下，国内某一工业可能会出现暂时的混乱，需要公众为其恢复作出一些牺牲。但这些都是特殊情况，涉及的范围较小，与我们讨论的问题没有多大关系。
因此，阻碍消费者所喜爱的货物进口的关税，并不会扩大就业或提高工资，也不会有利于“生产者”。当然它对某些生产者是有利的（如果把地主和其他一些自然资源的所有主算作生产者的话）。但它对其他一些生产者的危害要超过受惠的生产者得到的利益，因为它减少了人们所喜爱的货物的总流量，而这些货物正是向国内各阶级提供就业和收入的基础。
当然，这一基本真理与以下意见并不矛盾，即一个国家应象节俭的农民撒播谷种那样，牺牲一点目前的收入以便发展那些尚未成熟的、可能会遇到强大竞争对手的工业。但这种意见不大适用于英国，因为它的工业比较成熟，这一点将在下面讨论。
我国现行制度的创立者必须与以下反对意见作斗争，即：虽然自由贸易如果为所有国家采用的话，可能对所有国家都有利，但除非外国人以德报德，否则自由地开放英国港口就是错误的。对这个问题有两个答案。第一个答案是，一旦外国人看到英国政策的巨大成功，他们一定也会采取这种政策。其后几年的事实证明了这种希望。但这一答案对原命题有误解的地方。它没有看到，保护幼稚工业对国家是有好处的；虽然这种好处可能是以很高的代价获得的，但工业不发达的国家不折不扣地采取英国的政策，是愚蠢的。
第二个答案不言自明，无懈可击。那就是：如果，尽管其他国家对英国货征税，但英国用自己的商品换取外国商品的成本仍比自己制造同样商品的成本低，那么，这样做就对英国有利。当然，这里也有例外情况。可以用征税的办法来报复，其一部分负担会落在消费英国货的外国人身上。但明智的做法是不计较这种小利。
人们提出来的一种更具有实际意义的做法是，对任何一个国家的商品免税，应以那个国家降低对英国货课征的关税为条件。在某些情况下，英国正是这样做的，但这种做法却有违于英国在工业和商业方面借以保持领导地位的那种宽宏大量的作风。
4．缺少资本主义生产资源的国家保护本国的某一新兴工业，并不一定不合理。但问题是，在这个工业已经蓬勃发展了很长一段时间后，一般仍给予它较多的保护。
在巴西那样的国家，在辽阔的内地征税很困难，而在港口征税却很容易，所以对进口制造品征税就成了它收入的方便来源。帮助新兴工业发展潜力的保护性关税，可能有利于某一不发达国家，尽管这种税不可避免地有害于该国少数出口工业。因为，若干最先进的工业获得发展后，可带动该国的大部分工业，正如把烟囱对准刚点燃的火种，可以产生很高的温度，从而使火烧得更旺那样。但这两种论点都不适用于旧工业国。
英国的面积相对于人口来说较小，煤是其大量出口的唯一原料。英国作为出口国的有利条件，主要在于它的每个工业区都能很方便地利用来自世界各地的商品。除非可以很容易地得到退税（即进口货再出口时退还的进口税——译注），否则便没有哪个国家象英国那样因不能自由地使用外国半成品而遭受那么巨大的损失。而且，没有哪国人民象英国人民那样那么怨恨在小商品退税方面遇到的那许许多多麻烦。这特别是因为英国制造商要把许多甚至最狭义的“完全制成品”当作工具或附件来输出。
有人认为，需要用保护性关税来帮助大企业采用最先进的现代生产方法。无庸讳言，这种看法是有一定道理的。但许多最重要的大规模生产的经济效果，却产生于象兰开夏那样的工业集中地区，因为那里许多相互关联的内销和外销工业的生产可以相互补充。
当然，进口税的最终归宿，部分地取决于它对一国工业界人士所起的教育作用的大小，即是否能使他们专心致力于那些他们有足够的资源和机会去做，但却没有象其他国家那样尽最大努力去做的事情。关税如果能起到这种作用，就不能仅仅从经济角度评价关税政策。有时可得出这样的结论：当找不到其他方法把国家资源用于帮助某一落后工业的时候，国家可牺牲全体人民的利益以适当的方式资助该工业。可以想象，关税用于这一目的时，对国家是有利的，尽管暂时会在某种程度上减少全体人民拥有的物质财富或享有的物质舒适品。但事实上，那些在技术方面最了解这类问题的人，往往竭力使答案有利于增加对他们工作的需求，因而见到主张征收这种税的议论，即使出于品格高尚者之口，也应特别仔细地予以分析。
我对凯里及其追随者们的议论（他们的议论几乎没有引起英国著作家的反应）印象如此之深，以致我于1875年动身前往美国，以便从美国人观点来研究工业和国际贸易问题。当然，那时我并不认为美国的制度会适用于英国，而是认为凯里等人的议论或许含有某些概念适用于英国的情况。
回来后我深信，实际上的保护政策完全不同于凯里及其追随者等乐观的经济学家想象的保护政策；他们假定，人人都象他们那样正直无私，象他们那样明白事理。我发现，不管实行保护政策的计划最初多么简单，最终都会变得极为复杂，主要是向那些已经很强大、不再需要帮助的工业提供保护。在变得复杂的同时，也变得腐败，进而腐蚀国家的政治生活。总之，我认为，实行保护政策给道德造成的损害，远远超过了它在那个时期可能给美国工业带来的任何好处。
进一步观察美国和其他国家的政治生活，使我更加相信这一点。我认为，尽管经济变革的速度日益加速，但八十年前英国所采取的政策，现在是，而且将来或许仍然是最好的政策，因为它不是一种对策，而是无对策。为应付任何一种情况而采取的对策，当情况发生变化时，必然会过时。自由贸易的那种朴素而自然的状态——即无任何对策——将继续胜过操纵关税获得的各种小利，不管征收关税的方法多么科学，多么高明。
下面将谈到的一些经济变化，也许可以作为我们重新考察英国八十年前采取的财政政策的理由。
人们通常指责当时的经济学家和政治家过于不信任政府。他们确实不信任他们所知道的那个政府，但未必一定就是大错特错。当时的政府的确不象以前激怒亚当·斯密的那个政府那样腐败和无能。亚当·斯密不象一般人所想象的那样，否认政府有许多重要事情可做，而是否认政府能有效地执行许多重要职能。甚至在选举法修正案通过以后，政府仍主要受富有阶级中不那么开明而带有偏见的人的控制，因而不能很好地完成那些只有政府才能完成的迫切任务。所以，要政府承担私人企业和慈善机关可以担当的任务，是不会带来什么好处的。
自那以后，速记法、电报和新的印刷机器的出现提高了人们的道德水平，道德水平的提高逐步纯洁了国会并使政府各部门增加了活力。在英国，自由贸易帮助减少政治权力的货币价值，从而更加强了上述趋势；但如果三十年前的公平贸易运动或目前的关税改革运动取得胜利的话，自由贸易所起的这种作用也许会在某种程度上被抵消。
美国、德国和其他一些国家在工业生产效率方面进步很快，它们不断增长的财富，使它们能大量消费英国擅长生产的所有产品，并使它们能为自己的直接消费或自己的工业生产许多产品。因此，它们的进步在一些方面给英国带来了好处，在另一些方面给英国带来了害处。
但是，旧国家无论如何不能指望和那些刚刚开始开发丰富资源的国家，有同样快的增长速度。那些矿藏及其他资源正在日益枯竭的国家，更不能有这样的奢望。同美国和德国相比，不管英国所表现的退化有多大，其大部分退化都可直接归因于美国和德国新近对以前没有很好利用的自然资源的开发。
美国确实得天独厚，拥有丰富的农业资源和矿业资源，气候温和，而且开发资源的人们干劲十足，精明强干。美国气候条件很好，地域辽阔，可以给粮食和纺织原料生产者带来丰厚的收益，并拥有丰富的煤炭资源、水力资源和矿藏。除气候和煤炭资源外，美国在所有这些方面都比英国强，因而在其早期，几乎每一生产部门的劳动效率都比英国高，有时甚至高两倍以上。英国人的好想法几乎总是易于为美国人理解。十八世纪初，英国竭力阻止先进的机器出口，欧洲的制造商则想方设法在各种各样的伪装下一件一件地从英国偷运出机器或机器图纸。但自尊心较强的美国人却在研究机器代替人力的方法，然后自己来设计，有时比英国造的还要好。因此，美国不需要对外贸易。当它获得独立的时候，它的国内贸易额比整个西方世界的贸易额还大。保护贸易不可能对它造成很大的危害。其保护政策向若干真正需要帮助的工业提供的帮助，足以补偿该政策在其他方面造成的经济损失（但不补偿道德方面的危害），而且在财政方面和在其他方面一样，美国的管理方法一向很高明。
前面已暗示，德国采取的保护政策，不是帮助而是妨碍了其比英国多得多的人口发挥工业能力。如果我们把煤矿和铁矿合起来看，并注意到在其边境以内或其附近丰富的次铁矿床已由于新近的发明而可用来炼钢，那么就可看出，它的矿产资源是很丰富的。尽管同英国相比，远洋航路离德国港口较远，但即使在这方面，也有所补偿，因为它的船只可以在荷兰、比利时、法国和英国的一些近便港口装货，而且只有它能通往东欧的广大地区。东欧喜欢西方的商品，但自己却不能制造，因而德国可以把轻货物便宜而迅速地用货车运去。德国的对外贸易中有很大一部分就是与这些国家的贸易，这依靠的是任何财政政策都不能摧毁的优势。
和美国一样，德国的力量主要来自其境内的众多人口，在这些德国人之间现在可以进行绝对自由的贸易。曾一度妨碍德国兴起的主要原因之一是：普鲁士这个最强大的日耳曼国家不是一个统一的整体，而是被许多人为的边界弄得四分五裂。后来仿效早先的瑞士和更早的法国，建立了关税同盟，这在世界上也是为实现自由贸易而采取的最重要的行动之一。关税同盟从各方面摧毁了妨碍每个人“朴素”而“自然”地与最能满足其需要的人做生意的人为障碍。保税货物因此而可以很方便地从一个普鲁士“岛屿”运往另一个普鲁士岛屿，不再受盘查，海关人员也轻松多了。总之，如果有可能建立一个英帝国商业联盟和一个包括所有英语国家的商业联盟的话，则德国关税同盟的作用在某种程度上将与前一个组织的作用相反，而在某些方面与后一组织的作用相类似。
德国的某些出口工业几乎不需要使用进口的半成品，但另一些出口工业则需要使用进口的半成品，因而进口税对其妨碍很大。就加工后再出口的外国货而言，虽然对其征收的进口税不重，但要得到退税却很麻烦，所以德国和其他一些国家已制定出计划要在一些主要港口附近设立自由贸易区。例如，环绕汉堡码头的一个小自由贸易区将向一些业务提供便利，特别是向再出口货的转运提供便利。①
①在德国的《贸易统计》中，有很大一部分篇幅被用来详细（通常都详细得过分）记录这类因加工后将再输出而被免税的进口货。德国的这种对再出口货物免税的计划，虽然一步一步地得到了最有效的执行，但总的来看，结果并不大理想。英国如果实行这类计划，将需要大批官吏，耗费大量金钱。这种计划将减少英国的进口税收入，而无助于减轻这种税对出口工业的危害。
其他国家的经验似乎表明，甚至现在仍有这样的危险，即议会在制定其财政政策时，不听取有关阶层的呼声。也许德国最没有这种危险，因为人们承认，德国官吏在诚实方面不在任何人之下，而且在私人生活方面几乎没有人比德国国会中的“农民”议员坚持更高的道德标准。但这些人和某些有权有势的制造商在操纵立法和其仆从们的选票方面所采用的手法，却很可能使严肃地对待生活、具有强烈责任感的德国工人成为社会主义的热诚拥护者。
英国面临的危险与此不同，但并不是很不同。英国工会的力量比所有其他国家的都大，因而英国面临的最大危险或许是：工会被引诱利用这种力量为某些工人谋利益而牺牲大众的利益，正如地主阶级执政时所做的那样。对于关心整个国家物质福利的人来说，当前最紧迫的任务，就是消除这种诱惑。完成这一任务的最坏的方法是使英国政界人士重新感到，左右议会中的表决和操纵舆论，有利可图。
此外，虽然在某些方面政府比从前更能应付困难，但另一方面，现代要求政府从事的建设性工作，或许比它完成这种工作的能力要增长得快得多。这部分是由于人类生活比以前更丰富更复杂了，部分是由于我们不断增长的知识和财富以及越来越高的公共责任标准，使我们比以往更不愿容忍严重的社会罪恶，甚至不愿容忍生活水平稍许有所降低，而许多社会罪恶只有利用政府的权威和力量才能有效地克服。导致情况发生变化的另一原因是，政府官吏比以前更有知识，更廉洁奉公了。这使我们愿意把许多事情交给政府去办（在这方面，亚当·斯密及其弟子们也许害怕消除罪恶的方法比罪恶本身还要坏）。但是，某些雇员、建筑家、制造商、商人等等必然因此而有机会利用帝国政治和市政政治来谋利。这是我们反对复杂的好斗财政制度的另一理由，因为这种制度不仅会占用国会和政府的大量宝贵时间和精力，而且会败坏道德风气。这一问题将在以后出版的一本书中讨论。
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