首页 -> 2007年第6期
“参事”溯源
作者：任 杰
（二）北洋政府的参事设置
1914年5月，袁世凯公布《中华民国约法》，废止国务院，于总统府设置政事堂为最高行政中枢。同月3日公布《大总统府政事堂组织令》，令政事堂各局、各部、蒙藏院、盐务署等设参事、司长、厅长各职，荐任。次年12月3日公布《陆海军军职任用暂行规则》规定，参事、局长、司长等均改简任职；随之中央各部院局参事、司局长各职一律由荐任改为简任职。陆军部和海军部因系军事机关，职员有军衔，1912年官制规定参事为少将~上校军衔。这样，参事的设置更加普遍，地位进一步提升。
1.最高行政机关设置参事。总统府政事堂设国务卿（赞襄总统的幕僚，职权如秘书长），左、右丞各一人；新设直属机构机要局、主计局分掌政权和财权。机要局设局长1人，参事6人，佥事16人等；主计局设局长1人，参事4人，佥事6人等。1916年5月，袁世凯在南方起义各省压力下，被迫宣布撤废政事堂，复置国务院，撤消机要局，改主计局为统计局，与法制、铨叙、印铸三局一道仍划归国务院管辖。国务院本部这四个局均在局长之下设置了数目不等的参事：法制局8人，统计局4人，其他局各2人。
2.在中央政府部门设置参事。北洋政府内阁各部起源于南京临时政府，虽然政制屡有变化，但各部设置变化不多，数量上1912年为10部，次年改为9部，直到1927年张作霖军政府时才有分合，但维持9部之数不变，参事设置也趋于规范。
一是定参事职责任务。北京临时政府1912年7月18日公布即施行的《各部官制通则》共20条，规定了国务院各部总长以下主要成员的职责、主要机构的设置、机构组织原则等，对参事相关事项也有明确规定。《通则》规定，各部设总长1人；次长1人辅助；参事2～4人，掌拟订及审议法律命令案事务。各部下置总务厅和各司、局。总务厅一般不设主管的厅长，多由秘书和参事分掌，但有若干别的名义，如交通部有“管理总务厅事务参事”名义，海军部有“帮理总务厅事务参事”名义。各部一般有部务会议的组织，由总长、次长主持，参事、司长、技监、秘书等参加，作为咨议或建议机关。法制局设参事8人，在局长“有事故时，得由首席参事代理。”
二是定参事员额数量。1912年10月公布的《中央行政官官等法》显示，国务院和各部均置参事。各部参事员额设置均有具体规定，1912年各部员额为：外交、财政、农商、交通部各4员，司法部3员，教育部2员。1914年根据各部修正官制规定，参事员额有所变化：除教育部3人外，内务、陆军、海军等其他8部均为4人。1927年军政府时期，除军事部设参事8人（次年减为3人）外，其他8部均为4人。
三是新设机构设置参事。如北洋政府以盐税为外债担保，1913年设立中央盐务署。次年公布的《盐务署官制》规定，设督办1人，由财政总长兼任，署长1人，参事2人，秘书2人，佥事8人，主事20人。1916年3月北京政府公布《外交官领事官官制》规定，外交官分全权大使、全权公使、大使馆参事（1人），大使馆参赞（1~3人），公使馆参赞（1~3人）等，大使馆参事居大使、公使之后，而在参赞、总领事之前，为简任二等，掌理机要文书和调查报告事项。1919年设立的全国烟酒事务署、1921年设立的航空署均设督办1人，署长1人，参事2人等职官。1921年公布《侨务局组织条例》规定，设总裁1人，副总裁1人，参事4人，佥事6人，编译2人，主事10人等。
四是建立专门的参事机构。各部除设置参事外，有的部局还单独设置参事机构，陆军部设置参事处；海军部设置参事处，1923年改为参事厅；农商部、农工部设参事厅；交通部1923年亦设参事厅；币制局设置参事室。
3.省、县、市参事会和参事员的设置。
一是建立省参事会。民国初年，各省行政机关无统一制度，1913年始统称为行政公署，次年改称巡按使公署。1916年7月6日，再改为省长公署，巡按使改为省长，同时增设参事会，作为省长咨询机构。1921年6月，北洋政府公布《省参事会条例》规定，省参事会由会长和省参事员12人组成，会长由省长兼任；省参事员由省长就所属各厅、处长和本省人士中分别委任、聘任3人，其余由省议会选任。虽规定各省普遍设置，但实际并未一致遵行，或以类似机构如谘议会代替。
二是建立县参事会。民国初年，废府厅州留县，县行政长官一律改称“县知事”，行政机关为县知事公署。各县设议事会和参事会，1914年袁世凯下令停办各级地方自治后一道撤消。1919年复设县参事会，该年9月北京政府公布的《县自治法》有“县参事会”专章（第三章）。县参事会以县知事兼会长；参事4~6人，由县议会议员互选半数，其余半数由县知事在县议会议员中委任；同时选出等额之候补参事。1923年《中华民国宪法》第128条也有“县参事会”之表述。
三是建立市参事会。1921年7月3日北京政府公布《市自治制》有“市参事会”专章，规定特别市设市参事会，由市长、佐理员（相当市长助理）、区董（相当于市辖区长）和参事员组成，市长为会长。市参事会负责议决向市自治会提出的议案，办理自治市委托事项，议定市规则等依法所属事项。
（三）南方护法军政府的参事设置
与北洋政府对峙的是由孙中山领导的广州护法军政府，其也设参事。护法运动的领导机关——中华民国军政府设立内阁式的政务院，在政务院设置参事会。参事由各省议会选出２人，经总裁会议任命组成；无省议会的地区，由当地的法定机关选举。联省自治运动期间，《浙宪》规定，浙江省各县于县议会之外，得设县参事会，职责是辅佐知事执行县自治事项，并可代理其职务，相当于秘书。
（四）南京政府的参事设置
1928年10月8日，南京国民政府公布《国民政府组织法》，成立行政、立法、司法、考试、监察“五院制”国民政府。参事在中央各院部设置，有的建立专门的参事机构。
1.行政院设置有参事。行政院设正副院长各1人，院属机构及职官为：设秘书长、副秘书长各1人；参事10人左右等。内设秘书和政务二处负责日常行政工作。政务处负责“本院会议事项”，提出“决议事项”和“撰拟命令事项”等，置处长1人，参事、科员若干。1947年12月25日，经修订重新公布的《行政院组织法》撤消政务处，但仍规定：设参事8~12人，简任；职掌为撰拟法案、命令，审核行政法规，审核所属机关行政计划及工作报告，调查，设计及编译事项；为辅助参事工作，置编审10~20人（荐任），书记官10~20人（委任），并得用雇员15~25人。行政院各部会机构屡有增减，各部一般都设部长、政务次长、常务次长、参事、秘书、司局长等。参事负责撰拟法案、命令，审核行政法规及所属机关行政计划和工作报告，以及调查、设计、编译等事项。
2.司法院、考试院、监察院均设参事处。司法院、考试院、监察院各设正、副院长各1人；各院部设秘书处和参事处。参事处置4~6名参事，负责撰拟审核本院相关的法律命令事项。司法院并设编译主任1人，由院长就参事中指定兼任，另有编译4~8人办理关于编译事项。考试院会议由正副院长、秘书长、主任秘书、首席参事等组成。考试院下设的铨叙部亦设参事2~4人。铨叙审查委员会以次长、参事、司长及有关科长组织之，政务次长为主席。
3.国民政府军事委员会参事室。国民政府军事委员会是南京国民政府最高军事机关，抗战时成为中国实际政治中心，有“第二政府”之称。1938年初，在军事委员会内设立参事室，有参事10多名。参事室主任初为朱家骅，后改由外交专门委员会主任委员王世杰担任。参事室主要任务是撰写签呈研究报告和审查各部门呈送蒋介石的各种建议和报告，工作范围起初包括政治、经济、外交和教育各个方面，后来渐渐转向以研究国际时事和外交问题为主。参事室每周要派人参加参事会报和侍从会报。军委会参事室在抗战期间是蒋介石的主要筹划机构之一，在外间有智囊之称，其研究、设计和建议对于外交政策均有重大影响。抗战期间绝大多数外交政策的设计与议决都同这个机构分不开。仅1941年2月至1944年12月，它为蒋介石设计签呈的外交文件就达100余件。