首页 -> 2007年第6期
“参事”溯源
作者：任 杰
一、“参事”一职古已有之
“参事”作为词语，《辞源》释为：“参与政事。”此词出现于汉代，董仲舒《春秋繁露·官制象天》有“备天数以参事，治谨于道之意也”之语，曹操《郭嘉有功早死宜追赠封表》有“与臣参事，尽节为国，忠良渊淑，体通性达”之句。“参事”作为职官的名称则出现在南北朝。北齐（550~577）掌管桥梁渡口的都水台设有参事10人。陈朝（557~589）设诸多参事，不但都水台设参事，后宫也置紫极房参事、宣融房参事等。而“参事”作为具有参谋性、咨询性的职官名称则产生于清朝末年。
二、清朝末年参事的设置
中国行政机构中很早就设置参谋性、咨询性的职官，而以“参事”命名的，则是在清朝末年行政体制和官制变革中产生的。
（一）在推行“新政”中产生参事
鸦片战争后，国内外形势急剧变化。1901年（光绪二十七年），清廷在西安发布“变法”上谕，推行“新政”，清廷中枢机构随之变更。按《辛丑条约》规定，总理各国事务衙门更改为外务部，“班列六部之前”。外务部设总理王大臣、会办大臣、尚书兼会办大臣各1人，左、右侍郎各1人，左、右丞各1人，左、右参议各1人，之后又增设丞参厅“承上启下，一气相接”，置参事4人（正五品）。也就是说，在外务部建立时，设立了丞参厅，置参事协助参议负责审议法令。以后，陆续增设商部、学部、陆军部、海军部等机构来行使原总理衙门的部分职权，这些机构大多设置了参事。
（二）在“仿行宪政”中设置参事
1906年（光绪三十二年）9月，清廷颁诏“预备立宪”，对中央官制作了大规模的调整，史称“丙午改制”。根据准奏施行的《内阁官制》、《各部官制通则》以及各部官制，中央行政机构普遍设置了参事。
一是在内阁编制局设置参事。《内阁官制》规定，内阁编制局负责拟订各项行政法规草案，考核各项行政法规增删修改事项，条列意见呈请阁议裁决，审议各部提交阁议的法规草案，条列意见呈送内阁，随时申覆内阁总理大臣、副大臣的咨询。编制局设总办1人，帮办1人，参事10人，书记4人，录事4人。“参事承总理大臣、副大臣及本局总办之命审议起草。”在内阁负责拟订行政法规草案的编制局设置参事，对以后参事职责产生了重大影响。
二是在中央部院设置参事。中央部院调整合并，设11部。各部设尚书1人，左、右侍郎各1人，内设承政、参议两厅和若干业务司局。承政厅设左、右丞各1人，负责部内机要、人事、文秘、财务等事务；参议厅设左、右参议各1人，负责拟订部令、核定法令章程和编译有关书籍等谋议筹划事项。有的部两厅都置参事，如刑部改为法部，《法部官制》规定，下设2厅8司，在承政、参议两厅各设参事2员，助理厅务。有的部只在参议厅置参事，如外务、民政等部。
（三）责任内阁时的参事设置
清廷名为立宪实则集权的改制激起全国更大的反清浪潮。1911年（宣统三年）5月，清廷被迫颁布新的《内阁官制》，撤消军机处和原内阁，成立责任内阁，为最高国务机关，设总理大臣、协理大臣和由10部大臣兼充的国务大臣。同样在内阁和中央部院设置了参事。
一是在内阁法制院设置参事。1911年5月，设置了直隶内阁总理大臣的内阁法制院。《内阁法制院官制》规定，法制院置院使、副使、参议、参事、佥事、录事；参议及参事的职责是根据院使及副使之命，负责法律、命令案撰拟，法律、法令的增删改废，各部所拟法律和命令的审查复核，现行法律、命令的解释，各项法规编纂整理以及其他关于法制统一等事项；“参事，奏任”，即参事任命由院使报内阁总理大臣批准，并强调：“参事重在编核法令，自须用专门法政人才”。
二是在中央部院设置参事。责任内阁下领10部。外务部裁总理大臣和会办大臣，改尚书为外务大臣1人，改左、右侍郎各一人为副大臣一人，内设机构有丞参、司务2厅与4个司。“参事四人。奏补。”“大臣掌主交涉，昭布德信，保护侨人偏客，以慎邦交。副大臣贰之。丞掌机密文移，综领众务。参议掌审议法令，参事佐之。”各部基本相同。如民政部，设承政、参议2厅和5司，“参议厅参事二人。”陆军部在陆军大臣、副大臣之下置参事4人，“大臣掌主陆军，稽颁营制镶章，以巩陆防。副大臣贰之。参事掌法律章制。”（《清史稿·职官六》）
（四）参事官的设置
参事一般都扮演行政首长的参谋、幕僚角色，但清末有的名称为参事官。这有三种类型：一是仅称谓为参事官的参事。1911年，《陆军部暂行官制》规定，陆军部在大臣、副大臣之下设参事官4员，“参事官掌参订一切法律章制并本部咨询事件及特交参议各事项。”海军部在海军大臣、副大臣之下，设参谋官6员、参事官2员、秘书官6员等。“参谋掌参订改革。参事掌法律章制。秘书掌机密文移。”（《清史稿·职官六》）二是称谓为参事官实际也是行政主官。1904年（光绪三十年）成立京师内、外城巡警总厅，各设总务、警务、卫生3个处，各处由参事官主持处务，为正五品；直到1907年（光绪三十三年），为避免与各部咨询性、参谋性参事名称相混而改由佥事担任。（《清史稿·职官六》）三是同称参事官，但在中央本部和外派机构的行政权不同。1909年（宣统元年）清廷设立督办盐政处，置督办大臣，产盐和行盐的各省总督、巡抚均为会办盐政大臣。盐政处职官设置，按次年《奏定督办盐政处办事章程》规定：“设提调一员，帮提调二员，秘书官一员，参事官九员，秉承督办盐政大臣办理一切事宜。”盐务总厅以提调、帮提调综理厅务，“置秘书官一员，参事官二员专理一切厅务。”而在直奉、潞东、两淮、两浙、闽粤、川滇六个盐务分厅，“各盐务分厅以参事官一员兼领总理厅务。”也就是说，盐政处参事官在中央本部为“员”，而派驻地方时是“官”。
（五）总督巡抚衙门设置参事员
各省以督抚衙署为最高行政机构，紧接中央官制改革，地方政府也进行官制改革，“定辟除掾属、分曹治事制”。1907年（光绪三十三年）7月7日准奏施行的《各省官制通则》规定：总督、巡抚衙门“各设幕职佐理文牍，分科治事”，按上下对口原则，督抚衙署设交涉、吏、民、度支、礼、学、军政、法、农工商、邮传等10科，每科置“参事员各一人，承督抚之命就主管事务掌理各项文牍”；一个参事员也可“兼任三科以下之事”；“参事员不作为官缺，统由督抚自行征辟，无庸拘定官阶大小。每年将各员衔名及到差年月分别奏咨存案，其办事得力之员，得随时保荐。”“参事以下应酌设助理及缮写等人员，均由督抚酌定，毋庸奏启。”对参事员的性质——幕职，员额——10名以下，职掌，任用，管理，提拔及其助手等都做出了规定。
综之，参事在清末“丁丑新政”中产生，最先在外务部设置，而后在“丙午改制”中普遍推行，职掌悬殊，而称谓则有参事、参事官、参事员等多种。
三、民国政府参事的设置
1911年10月，辛亥革命结束了历时两千多年的帝制，建立了中华民国。民国年间，政府参事的设置趋于规范，并提升了地位，在有关法律法规的制订和审核方面形成了优势。
（一）南京临时政府的参事设置
南京临时政府存在时间很短，自1912年（民国元年）元旦孙中山就任临时大总统到4月临时政府迁北京，仅三个月。南京临时政府根据《中华民国临时政府组织大纲》建立，由临时大总统实际兼任行政首长，直接统辖行政各部。草创之始，虽不完善，但仍设置了参事。一是在总统直辖机关设参事。总统直辖机关法制局（或称法制院）设局长、副局长各1人，荐任的高级职员中有参事3人。直属临时大总统、负责统辖南京卫戍勤务的南京卫戍总督府亦设参事官等职官。二是在政府部门设置参事。南京临时政府共设9部。各部总长、次长之下，一般设参事2~4人，减少了清末的左右丞和左右参议这个中间层次，提升了参事的地位。三是地方政府设置参事。此时地方政府处于草创时期，有的亦设置参事。福建制订《都督府大纲》规定，都督府置政务院、参谋部、司令部，属官有参议官、秘书官、参事官等。