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彭真与《村民委员会组织法》的制定
作者：白益华
1987年1月12日，六届全国人大常委会第19次会议在人民大会堂召开，审议《村民委员会组织条例》被列入会议第二项议程。民政部副部长邹恩同向大会作了说明。委员们对条例草案进行了认真审议，气氛非常热烈，争论很大。不少委员提出了许多问题，有的相当尖锐。比如：
有的委员说，中央刚刚作出决议反对资产阶级自由化，民政部起草的这个条例，为什么不写入四项基本原则？
有的委员说，村民委员会下面还要设治保委员会、公共卫生委员会、调解委员会，一个套一个，有没有必要？有位副委员长对这一条特别有意见，他说：“解放前我打游击的时候，一个村就那么几个干部，一切还不是搞得稳稳当当的，哪会有这么麻烦。”
有的委员说，为什么要规定村委会领导合作经济组织，这样搞集体经济不是又要归大堆吗？当时有的领导和同志坚持村委会和村合作经济组织应该分立，是两个组织而不是一个组织。当时北京等地就是村委会、村合作经济组织、村党支部三驾马车，三个组织并列。
有的委员说，为什么村委会是群众性自治组织？乡政府和村委会的关系为什么是指导关系？这个问题争论最大。多数代表认为，乡政府和村委会应该是领导关系，而不是指导关系，否则的话，村委会不完成国家规定的任务怎么办？现在乡政府的工作就难做，比如计划生育工作，这样一规定，恐怕就更难贯彻落实了。
鉴于这次会议对条例草案争论较多，按照立法惯例，在1月22日闭幕会议上，陈丕显副委员长宣布，请全国人大常委会法工委和民政部根据委员们提出的意见研究修改，再提请下一次人大常委会会议审议。
这次会议以后，全国人大常委会法工委和民政部联合对条例草案进行了修订，但仍然坚持村民委员会是群众性自治组织的性质，强调乡政府和村委会是指导关系。这是彭真定的调子。下这个决心不容易，中间有一个小插曲，也可以说是一个曲折。有一次，彭真开会，征求修订意见。王任重副委员长也说乡政府和村委会的关系应该是领导关系。彭真听后说，法工委你们改去吧！当时法学家张友渔不同意，说改为领导关系违反宪法，但法工委还是按照领导意思改了，改为领导关系。不久，一天晚上10点多，彭真把负责法工委工作的王汉斌等人请到他家。彭真问，你们觉得领导关系好还是指导关系好？你们是否觉得领导关系好？王汉斌说没有觉得领导关系好。彭真又问，那你们为什么改了？王汉斌说，你让改的。彭真最后说，还是改回吧！
1987年3月10日，彭真主持召开全国人大常委会第20次会议。人大法律委员会副主任雷洁琼对条例草案作了说明。委员们连续讨论了两天，大部分委员觉得修订稿已经比较成熟，但是对村委会和乡政府的关系依然意见分歧。有鉴于此，彭真提出一个建议。他说：“村民委员会组织条例，原来是准备提交本次人大常委会审议通过，我提议把它提交到六届人大五次会议审议，因为这是一个国家的基本法，是八亿农民的一件大事。”彭真的提议获得委员长会议的同意。3月16日，人大常委会第20次会议举行联组会，彭冲副委员长郑重宣布了这个提议。彭真发表了即席讲话，他说：“旧中国留给我们的，没有什么民主传统。我国民主生活的习惯是不够的。这个问题怎么解决？还是要抓两头：上面，全国人大和地方各级人大认真执行宪法赋予的职责，发展社会主义民主，健全社会主义法治；下面，基层实行直接民主，凡是关系群众利益的，由群众自己当家，自己做主，自己决定。上下结合就会加快社会主义民主的进程。把村民委员会办好，等于办好八亿农民的民主训练班，使人人养成民主生活的习惯，这是发展社会主义民主的一项很重要的基础工作。”他的这番热情洋溢的讲话赢得了委员们的阵阵热烈掌声。这次会议同意将《村民委员会组织条例（草案）》提请全国人大五次会议审议。
1987年3月25日，六届全国人大五次会议在北京开幕。彭冲副委员长对条例草案作了说明。他提议，鉴于《村民委员会组织条例》是一部重要的基本法律，建议改名为《村民委员会组织法》，这一提议获得一致通过。
这次会议的争论仍然十分激烈，即使一个代表团中内部也常常出现针锋相对的意见，最突出的分歧点仍然是村委会和乡政府的关系问题。比如，河北代表团从团长、副团长到普通代表就存在两种意见。有的说从发展社会主义民主的角度来看，必须要建这种自治组织，乡政府和村委会的关系应该是指导关系，村委会可以协助乡政府的工作，但不是乡政府的腿。有的说，现在建立基层自治组织条件不具备，村委会应当是政府的腿。现在农村工作这么难，领导命令还行不通呢，一旦成立了自治组织，农村工作没法干。会外，一些农民也给人大会议写信，希望人大代表为广大农民制定好这部法律。
代表大会出现了意见分歧，但代表大会时间是有限的，长期辩论下去，这个事也难解决。所以，彭真决定亲自听一听大家的意见，于是4月6日上午，在人民大会堂西大厅，召开代表团团长座谈会，专门讨论乡政府和村委会的关系问题。因为代表团团长是省里的领导，而当时主要是省里的领导想法不一致。广西、黑龙江、陕西等14个省、自治区代表团召集人发表了意见。这次会议开得很民主，大家畅所欲言，把思想、看法敞开了。最后彭真讲了一段话，他说：民主自治问题，考虑了不止五年，多少年了。我们要恢复我们的民主传统，有了事要与群众商量，不要强迫命令。宪法中对村民自治专门写了一条。写村民自治这一条的目的，就是要恢复干部群众的鱼水关系，恢复我们群众路线的优良传统。村民自治就是要让群众看得见，摸得着。八亿农民和咱们一条心，那还不是安定团结？担心自治影响安定团结，不会的。担心自治会搞乱，不必。基本的东西要确定下来，就是农村基层要搞自治。不让人家讲，你人大搞了50多个法，为什么对几千字的自治法就不积极？希望大家都要认真研究。4月6日下午，彭真主持召开党内委员长会议，再次就村民委员会的性质问题发表讲话，他说：村委会的性质不能变，这是坚持不坚持宪法规定的问题。坚持自治，凡是村里办的事由村办，不要乡政府插手，这样，一可以减轻政府的负担，二可以改变工作方法，不强迫命令。彭真的这两次重要讲话，对统一大家的思想认识起了至关重要的作用。
最后，大会主席团做了一个具有妥协性的决议：因为意见分歧，会上对《村民委员会组织法》暂不付表决，提请大会做一个授权的决定，即授权人大常委会进一步认真研究，总结经验，审定修改后颁布试行。4月11日上午，六届人大五次会议闭幕大会上以2661票赞成、2票反对、11票弃权通过了这个决议。
1987年11月12—24日，全国人大常委会第23次会议审议《村民委员会组织法（草案）》。会议上还是有一些意见，但经过这么长的时间的讨论和调查研究，总体上看法趋同。11月23日下午，在举行联组会的时候，彭真作了语重心长的谈话，把村民委员会的意义讲得很透彻。他说：群众自治、村民委员会现在大部分地方搞得好，有些地方也有些问题。于是有些同志就说：咱们的基层群众根本就不懂得民主，怎么实行民主根本不懂，即使搞自治也搞不好。但是怎样才能让群众懂得，光有一点民主的说教还不行，要通过民主的实践来解决才行。我国几千年封建社会，说不上民主，新中国成立以后，我们又曾经走过一段弯路，就是长期以来，我们自上而下的很多，自下而上的东西很少。那么现在我们实行这样一个村民自治的办法，是一个基层民主最广大的实践。这就是说，群众在一个村范围里面涉及到公共事业、公益事业这个问题，要办什么不办什么，先办什么后办什么，完全交给群众自己去办，怎么提出问题，怎么讨论问题，怎么用民主的程序来决定问题，完全交给群众自己去办，这样群众自己就一步一步的学会了民主，养成民主意识、民主习惯，掌握民主的操作方法。从这个意义上来看，我看村委会是个最大的民主训练班。老百姓现在如果通过这种直接民主形式管理好一个村，将来就可能管好一个乡，管好一个乡以后，将来就可以管好一个县、一个省，真正地体现出我们的国家是人民当家作主。因此，我们各级党委和政府，对村委会要抱着一种热情支持的态度，都应该懂得它建立的意义，采取热情、支持、扶持的态度，做不好的应该帮一把，尤其不要像1953年那样硬布置，不应该由政府干的事情也让政府来干，要是那么弄就把村委会搞垮了。