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彭真与《村民委员会组织法》的制定
作者：白益华
彭真亲自主持该法的起草制定，先后发表7次重要讲话，他认为抓村民自治的目的是要恢复干部和群众的鱼水关系，恢复共产党群众路线的优良传统；他认为村委会是个最大的民主训练班，八亿农民和咱们一条心，那还不是安定团结？
新中国成立后，彭真同志曾长期领导、主持全国人大常委会工作和政法工作，对社会主义民主和法制建设作出了卓越的贡献。尤其难能可贵的是，他长期积极探索基层民主政治建设，从1954年的《城市居民委员会组织条例》，到1988年的《村民委员会组织法（试行）》，都是在他领导下制定的。他关于基层群众自治的一系列思想、观点、理论，对《村民委员会组织法》的制定起了重大作用。
从城市居民委员会
到农村村民委员会
彭真抓村民自治，主持制定《村民委员会组织法》，不是偶然的，应该说是他长期思考探索基层民主政治建设的结果。
早在抗日战争时期，彭真主持晋察冀边区政权建设，就开始关注基层民主。他在当时给中央的一个报告中，谈到县、乡、村的政权建设问题，提出一个重要思想：在一个村的范围里面群众有些什么事情要办，可以让群众充分的讨论，按照群众的意愿来办。这是村民自治思想的重要雏形。因为当时抗战的环境，这种雏形还很不完善，但是提出这种思想本身已经是难能可贵了。
新中国成立初期，彭真提出在城市基层建立群众性的基层自治组织——居民委员会。当时，我党进城不久，面临着很多困难，一个很突出的问题是怎样把城市居民组织起来。彭真研究了各地的情况，特别是在北京进行了深入的调研，以个人的名义，给中央写了一个报告。他在这个报告里提出建立居民委员会，作为群众自己管理自己、自己教育自己的城市基层自治组织。他特别提出，我们政府和居民委员会的关系不应当是领导关系，而应当是一种工作上的指导关系。后来，中央政治局讨论了这个报告，结论是“同意彭真同志的这个报告”。据此，1954年全国人大常委会制定了《城市居民委员会组织条例》。这是新中国基层群众自治的第一部法律，标志着基层群众自治的起步。
在制定《城市居民委员会组织条例》以后，彭真曾经讲：我们一直想把居民委员会这种城市基层直接民主的形式推广到广大农村，但是后来我们忽视了这件事。我个人想，他讲忽视了这件事可能有点自谦。事实上，20世纪50年代我国农村生产关系的急剧变革把这条路给堵死了，不光说是忽视这件事，即使重视也比较难办。当时，从互助组然后初级社、高级社，短短几年时间，到了1958年就是人民公社，形成了政社合一的体制。村民委员会的前身，即生产大队管理委员会就是人民公社制度的一个重要组成部分，集行政管理和生产经营于一身。在这种体制框架下，群众缺乏自主权，搞村民自治实在是没有多少余地。
党的十一届三中全会以后形势发生了转机。因为家庭联产承包责任制先后在全国推行，三级所有、队为基础的统一经营的体制逐步瓦解，农村人民公社制度受到严重冲击。与此同时，在全国一些地方，部分农村基层组织出现了瘫痪、半瘫痪的局面，土地承包到户，生产队就没人管事了，农村社会治安问题、民事纠纷大量增加。这就提出了一个问题，即土地承包下去了，公益事业谁来管？如修路、水利、封山育林、办小学、办养老院等到底怎么办？于是有些地方出现了村民自治会、村民自治组、村民委员会，叫各种名堂的都有，又和新中国成立之初一样了，由农民自己组织。这是继联产承包责任制之后，农民群众的又一个伟大创造。
这件事情发生在1979、1980年。搞得比较好，比较成型的，主要在广西一些地方。消息传到北京，很快得到彭真的关注。他显示了一个马克思主义者的远见卓识，敏锐地抓住这个时机，立即指示全国人大常委会法工委和民政部派人调查研究，总结推广。
当时全国人大常委会法工委和民政部都分别派人到广西调查，回来以后写了调查报告。广西搞得比较兴旺的有两个县，一个是宜山县（现已改为宜州市），一个是罗城县，都属于现在的河池地区，大体上也都是广西比较穷的地方。那时，这些地方都实行了土地承包制。曾有一段时间由于集体经济的经营方式改变了，包产到户了，公共事业没有人管了。当时这种情况引起了一批老党员、老干部和农民骨干的疑虑，他们坐不住了！于是，在1980年的春天，他们组织大家自发召开了村民会议，由各户派代表参加，选举了村民委员会。这种村民委员会的雏形，带有自发的性质，大致上形成这么几条：各村自己搞自己的，不是上级安排布置的；选举不分党员、非党员，但要选出办事公道、为群众服务、不搞特权的人进村民委员会；一般事务村委会有权处理，特别大的事则由村委会召集全村群众商量；给村委会的这些人发补贴。
彭真当时正在主持修改宪法，对全国人大常委会法工委和民政部所作的两个调查报告很重视，认为很好，对起草宪法相关条文有帮助。他在听了调查的汇报以后，作了一个讲话，有两点给人留下的印象比较深。一是村委会成员不要太多的补贴，补贴不开大的口子。他高兴地说，这样村委会成员就可以更好地联系群众。村委会成员本身就不是一个官。再一个是，广西这两个县的村委会，原来的村党支部委员并没有都进入村委会。有的支部书记选进了，有的委员没选进；有的委员选进，支部书记落选了。有人对此很疑虑，担心这样会不会在农村丧失党的领导？彭真反问，谁告诉你的，党员一定要选进村委会？党员有的就是脱离群众，甚至欺压老百姓，人家不选你，不选就不选吗？不管党内党外，只要办事公道，执行党的政策，执行法律，这就体现党的领导。不久，1982年4月，宪法修改草案发布，其中把村民委员会写入条文规定之中，无疑是对村民委员会这一新生事物的肯定。于是，建立村民委员会的试点工作便在各地有领导、有计划、有步骤地展开。
1982年12月五届全国人大五次会议正式审议通过了《中华人民共和国宪法》。宪法第111条规定了村民委员会的性质、基本任务、组织设置、选举等有关事宜，从而确立了村民委员会在我国的法律地位，同时也为制定《村民委员会组织法》提供了依据。
1983年春天，就如何建立村民委员会的问题，彭真还亲自到浙江杭州进行调查研究，回京以后，要求加快村民委员会在全国农村的设立。根据彭真讲话的精神，民政部党组认为，有必要起草一个中央文件，以便这项工作有所遵循。这就是中发〔1983〕35号文件，即《中共中央、国务院关于实行政社分开、建立乡政府的通知》。这个文件指出:“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。”根据这个文件，建立村民委员会的工作在全国各地正式全面展开。
《村民委员会组织法》的诞生
彭真认为，光有宪法规定还不够，村民委员会还得像居民委员会那样，建立单行法。因此，中发〔1983〕35号文件明确指出：“各地在建乡中可根据当地情况制定村民委员会工作简则，在总结经验的基础上，再制定全国统一的村民委员会组织条例。”
根据这一精神，各地在建村以后，纷纷制定村委会的工作简则。最先制定村委会工作简则的是天津市。随后，北京、浙江、内蒙古等省市区也相继制定了村委会的工作简则。民政部在各地村委会工作简则的基础上，也开始了《村民委员会组织条例》的起草工作。